Análisis de la Ley nº 18381, de acceso a la Información Pública en Uruguay
ANALISIS DE
Por
RUBÉN
FLORES -DAPKEVICIUS
[1]
RESUMEN: el presente
trabajo, inédito,
refiere al análisis de la reciente ley
Nº 18381, de
SUMARIO :
IV)
ACCIÓN JURISDICCIONAL DE
ACCESO A
INTRODUCCIÓN
La
ley de que trata este trabajo viene a llenar, simplemente, un vacío
legal existente en la materia[2].
Ello es así porque el tema de acceso a la información pública ya
estaba regulado previamente en normas reglamentarias. Ello no desconoce,
obviamente, que el valor y fuerza de ley la hacen exigible, y perdurable
en el tiempo, posiblemente, más que el decreto de referencia
[3].
En
otro orden debe relacionarse, directamente, con la ley, de
protección
de datos personales y acción de "habeas data"
[4].
Actualmente,
y específicamente en Uruguay ,
la garantía respecto de los datos personales se encuentra reglada
en la ley 18331, que en su
art. 48 ,
derogó
Según
la ley 18331 el derecho a
la protección de los datos personales se aplica a las personas físicas
[5] y
por extensión a las personas jurídicas, en cuanto corresponda.
A estas últimas, por ejemplo, no se le aplica la caducidad o
prescripción de los datos.
Las
bases de datos no pueden tener finalidades violatorias de derechos
humanos o contrarias a las leyes o a la moral pública, art. 8 de la ley
[6]
.
El
Objeto de la ley que se comenta es
promover la transparencia de la función administrativa[7]
de todo organismo público, sea o no estatal
[8], y garantizar el derecho
fundamental
[9] de las personas al acceso a la
información pública
[10].
Es decir que el cuerpo trata de la información que se produce en
los organismos públicos. Por ello es pública. No podía ser de otra forma
en el sentido de que la información producida por personas jurídicas
privadas son, informaciones privadas y, en algunos supuestos, inclusive,
secretas o confidenciales y protegidas por el habeas datas en su calidad
de datos sensibles
[11].
Según la ley el acceso a
la información pública es un derecho de todas las personas, sin
discriminación por razón de nacionalidad o carácter del solicitante, y
que se ejerce sin necesidad de justificar las razones por las que se
solicita la información. Este es un
error propio de un
legislador poco técnico, ya
que la norma, en su redacción,
es confusa . Ello
porque la situación puede llevar a sostener, a otros entusiastas,
que no se necesita legitimación activa
[12] .
No
creemos, que en nuestro orden jurídico, en sede administrativa y/o
jurisdiccional , se haya querido establecer una especie de acción
popular
[13]. La apertura de la información
debe encaminarse en dirección a que todos tengan noticia de aquello que
les concierne
[14]. De acuerdo a ello, como se
verá, en sede jurisdiccional,
se solicita claramente legitimación activa
[15].
Su
ámbito de aplicación refiere a todas las personas públicas, incluidas
las no estatales. En ese sentido la legislación es amplia. Ello es
bueno, aunque considerando
la existencia de personas públicas no estatales clásicas y modernas, la
situación se complica un tanto. En efecto, una cosa es desear saber ,
por legitimado activo, qué sucede en el manejo del dinero puramente
estatal del IMPO (personas pública no estatal que publica el Diario
Oficial), y otra, muy diferente, qué sucede con el dinero de
Por otra parte la ley
refiere únicamente a la función administrativa
[16].En ese sentido parece un tanto
acotado su objeto. Lo expuesto no olvida que la función jurisdiccional y
legislativa son públicas en lo pertinente pero, pueden existir casos,
donde la ley podría aplicarse
[17].
Un ejemplo manifiesto podría producirse si en
Por
tanto tal solución, por tanto, debe modificarse prontamente siempre
exigiendo legitimación activa suficiente .
En
otro orden fundamental la ley dice que se considera información pública
toda la que emane o esté en posesión de cualquier organismo público, sea
o no estatal, salvo las excepciones o secretos establecidos por ley, así
como las informaciones reservadas o confidenciales. La norma es amplia
aunque excepciona determinadas hipótesis. Aquí comienza la distinción
entre informaciones secretas , reservadas y confidenciales. Tal
diferenciación parece correcta, en principio, porque se le concede un
régimen jurídico parcialmente diverso a cada categoría .
La
norma establece el principio de que esas
excepciones a la información pública son
de interpretación estricta, comprendiendo, únicamente,
las definidas como secretas por la ley
y las que se definan seguidamente como de carácter reservado y
confidencial. Por ejemplo Código Tributario, procedimiento de
negociación y mejora de ofertas en el TOCAF[18]
.
II.
REGULACION JURÍDICA ESPECÍFICA DE
De
acuerdo a la ley se presume pública toda información producida u
obtenida, en poder o bajo control de los sujetos obligados por la
ley, con independencia del soporte en el que estén contenidas
[19]. La presunción es simple ya que
admite prueba en contrario
Los
organismos públicos comprendidos en la ley
deben difundir, en forma continua y sin interrupciones , a través
de sus sitios WEB
[20],
u otros medios que el órgano de control determine[21],
la siguiente información mínima[22]
: A) Su estructura orgánica. B) Las facultades de cada unidad
administrativa. C) La estructura de remuneraciones por categoría
escalafonaria, funciones de los cargos y sistema de compensación
[23].
D) Información sobre presupuesto asignado, su ejecución, y
los resultados de las auditorías que en cada caso corresponda.
E)Concesiones, licitaciones, permisos o autorizaciones otorgadas,
especificando los titulares o beneficiarios de éstos. F)
Toda información estadística de interés general
[24], de acuerdo a los fines de cada
organismo. G) Mecanismos de participación ciudadana, en especial
domicilio y unidad a la que deben dirigirse las solicitudes para obtener
información.
Según el art. 6 de la ley en comentario es responsabilidad de los
jerarcas de los organismos a los que se aplica la ley, crear y mantener
registros de manera profesional, para que el derecho de acceso a la
información pública sea una realidad.
Por
otra parte esa responsabilidad se extiende , solidariamente por sus
acciones u omisiones, en la ocultación, alteración, pérdida o
desmembración de la información pública, al personal que administre,
manipule, archive o conserve información pública. La solidaridad que se
comenta parece excesiva en virtud de que el personal se encuentra
sometido a jerarquía y no puede saber, necesariamente, toda la
información que produzcan las Administraciones. En el supuesto de las
personas jerarquizadas, siempre se aplica, el procedimiento
disciplinario[25].
Por tal motivo se aconseja la modificación de la presente norma que
estremece , por sus consecuencias, a todo el personal jerarquizado que
podría incurrir en
responsabilidad, por sus acciones y omisiones, por mero desconocimiento
de los hechos
[26].
El
art. 9 refiere a la denominada información reservada . Esta puede
clasificarse
[27]
si su difusión puede: A) Comprometer la seguridad pública o la
defensa nacional. B) Menoscabar la conducción de las negociaciones o
bien, de las relaciones internacionales, incluida aquella información
que otros Estados u organismos internacionales entreguen con carácter de
reservado al Estado uruguayo. C) Dañar la estabilidad financiera,
económica o monetaria del país. D) Poner en riesgo la vida, la dignidad
humana, la seguridad o la salud de cualquier persona. E) Suponer una
pérdida de ventajas competitivas para el sujeto obligado o pueda dañar
su proceso de producción. F) Desproteger descubrimientos científicos,
tecnológicos o culturales desarrollados o en poder de los sujetos
obligados.
En
ese sentido el art. 33 de la ley establece que
en un plazo no mayor a un año desde la vigencia de la ley, los
sujetos obligados deben elaborar la lista de toda la información que a
la fecha se encuentre clasificada como reservada, siempre y cuando esté
comprendida en algunas de las excepciones contempladas en el
artículo 8º de la
ley 18381. La información que no se sujete a estas excepciones,
deberá desclasificarse en el plazo perentorio de seis meses. A partir de
la fecha de vigencia de la ley que se comenta, toda información
clasificada como reservada, que tenga más de quince años, deberá ser
desclasificada y abierta libremente al público.
Del
art. 33, que refiere al octavo,
parece surgir que nos encontramos con causales taxativas de
clasificación de reserva. Ello porque deben desclasificarse las que no
estén comprendidas en las excepciones
[28]. Sin embargo las excepciones, en
algunos casos son muy amplias y refieren, directamente a datos de tipo
esencialmente personal que
son los tratados, de principio, como confidenciales en el art. 10. Por
ejemplo el literal “D” de
la norma cuando refiere al riesgo de vida etc..
La
información clasificada previamente como reservada, permanecerá con tal
carácter hasta un período de quince años desde su clasificación. La
información debe ser
desclasificada cuando se extingan las causas que dieron lugar a su
clasificación. Se permite
la ampliación , sólo, sobre
cierta documentación cuando permanezcan y se justifiquen las causas que
le dieron origen. Esa competencia no se sabe bien a quién pertenece,
aunque debería ser el jerarca respectivo,
y la expresión “cierta documentación” es digna de destaque por su
impresión . Sin embargo los
sujetos obligados por esta ley no podrán invocar ninguna de las reservas
mencionadas cuando la información solicitada
refiera a violaciones de derechos humanos o sea relevante para
investigar, prevenir o evitar violaciones de los mismos.
La
ley “considera” información
confidencial
[29]:
I)
Aquella entregada en tal carácter a los sujetos obligados,
siempre que:
A)
Refiera al patrimonio de la persona. B)
Comprenda hechos o actos de carácter económico, contable,
jurídico o administrativo, relativos a una persona física o jurídica,
que pudiera ser útil para un competidor. C)
Esté amparada por una cláusula contractual de confidencialidad.
Destacamos que el posible acuerdo de confidencialidad abre una
importante brecha a favor de aquellos que tengan el poder de imponerlo
[30].
II)
Los datos personales que requieran previo consentimiento
informado
[31].
Tienen el mismo carácter los documentos o secciones de documentos que
contengan estos datos.
Los
datos confidenciales se distinguen, entonces según la ley, de los
reservados porque en estos el jerarca puede determinarlos. En el
supuesto de datos confidenciales los mismos no pueden divulgarse porque
la ley que los regula lo dispone (por ejemplo la ley
16616 sobre estadística), o las leyes 18331 y 18381, o por su
propia naturaleza.
III.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA ACCEDER A
Toda
persona física o jurídica interesada en acceder a la información pública
en poder de los sujetos obligados por la
ley 18381 , deberá hacerlo mediante solicitud escrita ante el
titular del organismo. En dicha solicitud deberá constar: A)
La identificación del
peticionario, su domicilio y forma de comunicación. Esto es
teléfono, correo electrónico, etc.. B) La descripción
precisa de la información requerida y cualquier dato o elemento
que facilite su localización.
Se destaca que los peticionarios no pueden
exigir que se
efectúen evaluaciones o análisis de la información que posean
las Administraciones
[33]. C) El solicitante puede,
también , indicar el
soporte de información preferido, sin constituir este último una
obligación para el organismo. El mismo podrá actuar de conformidad con
los elementos materiales
que posea a los efectos y de acuerdo al principio de buena fe.
El
pedido de información no significa que las Administraciones
se encuentren obligados a crear o producir información que no
dispongan o no tengan obligación de contar al momento de efectuarse el
mismo
[34]. En este caso, el organismo
comunicará por escrito que la denegación de la solicitud se debe a la
inexistencia de datos en su poder, respecto de la información
solicitada.
El art. 15 de la ley dice que “cualquier persona física o
jurídica podrá formular la petición de acceso a la información en poder
de los sujetos obligados”. Esa situación es diversa
a la que sigue. Resulta evidente que todo individuo puede
solicitar determinado elemento a las Administraciones sin embargo, como
correctamente dice el numeral que sigue, sólo existe obligación de
proporcionarla si existe legitimación activa.
La ley 18381 continua diciendo : “Ante la petición formulada por
el interesado, el organismo requerido está obligado a permitir el acceso
o, si es posible, contestar la consulta en el momento en que sea
solicitado. En caso contrario tendrá un plazo máximo de veinte días
hábiles para permitir o negar el acceso o contestar la consulta “[35].
En este inciso se establece la legitimación al referir a “ interesado”.
El término debe entenderse, de acuerdo a nuestra opinión, como
un interés legítimo, legal . En ese sentido podrán tener un
interés legítimo, según la materia,
diversos individuos, por ejemplo, la prensa
[36], las empresas competidoras en
una licitación respecto de determinada información, los ciudadanos sobre
determinados gastos del Estado, etc..
Según
el art. 18 de la ley, vencido el plazo de veinte días hábiles desde la
presentación de la solicitud, si no ha mediado prórroga
o vencida la misma sin que exista resolución expresa notificada
al interesado, éste podrá acceder a la información respectiva,
considerándose falta grave la negativa de cualquier funcionario a
proveérsela, de conformidad con las previsiones de
Existen otros supuestos donde la legitimación activa que posea el sujeto
sea el de derecho subjetivo. Por ejemplo, el que busca un ser querido
desaparecido , etc..
En
todo caso el acto que resuelve
la petición debe provenir
del jerarca máximo del organismo o quien ejerza facultades
delegadas
[39] y deberá franquear o negar el
acceso a la información que obrare en su poder relativa a la solicitud
en forma fundada
[40]. Por ello la responsabilidad,
siendo la delegación un instituto donde la misma tiene una clara
regulación, continúa en el jerarca máximo que debe responder por el
delegado, sin perjuicio de la responsabilidad de éste ya sea
disciplinaria, civil, penal, política, etc.[41].
En
caso que se resuelvan favorablemente las peticiones formuladas, se
autorizará la consulta de los documentos pertinentes en las oficinas que
se determinen o, en su caso, se expedirá copia auténtica de los
antecedentes que el peticionado
posea relativos a la solicitud.
El
acceso a la información será siempre gratuito, pero su reproducción en
cualquier soporte será a costa del interesado, quien reintegrará al
organismo únicamente el precio de costo del soporte, sin ningún tipo de
ganancia o arancel adicional.
El
organismo requerido sólo podrá negar la expedición de la información
solicitada mediante resolución motivada del jerarca del organismo que
señale su carácter
reservado o confidencial
[42], indicando las disposiciones
legales en que se funde. En este supuesto la ley no habla de delegación
pero debe entenderse como posible de conformidad con el art. 16.
La
ley, en el art. 31,
establece determinadas faltas administrativas que tipifica como graves,
sin perjuicio de las responsabilidades
penales y civiles: A) Denegar información no clasificada como
reservada o confidencial
[43]. B) La omisión o suministro
parcial de la información requerida, actuando con negligencia, dolo o
mala fe
[44]. C)
Permitir el acceso injustificado a información clasificada como
reservada o confidencial
[45]. D) La utilización, sustracción,
ocultamiento, divulgación o alteración total o parcial en forma indebida
de la información que se encuentra bajo su custodia o a la que se tenga
acceso por razones funcionales
[46].
El
negar el acceso a la información abre la acción judicial que a
continuación se analiza. Tratándose de administraciones estatales, según
la casuística, también puede resultar conveniente seguir la acción
recursiva
[47]
y la acción de nulidad[48]
, sin perjuicio y concomitantemente . Ello puede tener diversas
consecuencia que podrán ser queridas, o no,
por el legitimado activo, según los casos.
IV)
ACCIÓN JURISDICCIONAL DE
ACCESO A
-
INTRODUCCION
La
ley establece una instancia judicial posterior al trámite
administrativo. La acción
de acceso a la información procede contra todo sujeto obligado por la
ley 18381 , cuando éste se
negare a expedir la información solicitada o no se expidiese en los
plazos fijados en la ley que se comenta, esto es 40 días hábiles, si
existe prórroga.
La
legitimación activa corresponde , a toda persona que la acredite
fehacientemente por poseer un interés legítimo en sentido amplio
[49] , y tiene por objeto
garantizar el pleno
acceso a las informaciones de su interés , artículo 694 de
En el
caso de personas jurídicas, la acción deberá ser interpuesta por sus
representantes legales o por los apoderados designados a tales efectos.
Se
destaca que en este tipo de procesos no pueden deducirse, con éxito,
cuestiones previas, reconvenciones ni incidentes. El juez , a
petición de parte o de oficio, subsanará los vicios de procedimiento,
asegurando, dentro de la naturaleza sumaria del proceso, la vigencia del
principio de contradictorio.
Si se
planteare la inconstitucionalidad por vía de excepción o de oficio se
procederá a la suspensión del procedimiento sólo después que el juez
competente haya dispuesto la adopción de las medidas provisorias
referidas en la ley 18381
o, en su caso, dejando constancia circunstanciada de las razones
de considerarlas innecesarias. Esta obligación parece un tanto excesiva
teniendo presente lo sumario del procedimiento. Téngase presente que no
estamos, en principio, en situaciones similares a las protegidas por la
ley de amparo
[50].
Resultan competentes para la
acción de que se trata:
1)
En la capital, los Juzgados Letrados de Primera Instancia en lo
Contencioso Administrativo, cuando la acción se dirija contra una
persona pública estatal, y los Juzgados Letrados de Primera Instancia en
lo Civil si refiere a personas públicas no estatales.
2)
En el interior, los Juzgados Letrados de Primera Instancia a los
que se haya asignado competencia en la materia.
B. EL
PROCESO
Se
regula en forma idéntica a la acción de amparo y de habeas data
[51].
Aunque la ley no lo diga, expresamente, el acto de proposición e inicio
del proceso es la demanda
[52].
Recibida la demanda puede existir la necesidad de tomar medidas
cautelares
[53].
Ello
es así porque, si de la demanda o en cualquier otro momento del proceso
resultare, a juicio del tribunal, la necesidad de su inmediata
actuación, éste dispondrá, con carácter provisional, las medidas que
correspondieren en amparo
[54] del derecho o libertad
presuntamente violados.
Se
destaca que las notificaciones pueden realizarse por intermedio de la
autoridad policial
Salvo
que la acción fuera manifiestamente improcedente
[55], en cuyo caso el tribunal la
rechazará sin sustanciarla y dispondrá el archivo de las actuaciones, se
convocará a las partes a una audiencia pública dentro del plazo de tres
días de la fecha de la presentación de la demanda.
En
la audiencia de estilo
se oirán las explicaciones del demandado, se recibirán las
pruebas y se producirán los alegatos. El tribunal, que podrá rechazar
las pruebas manifiestamente impertinentes o innecesarias, presidirá la
audiencia so pena de nulidad, e interrogará a los testigos y a las
partes, sin perjuicio de que aquéllos sean, a su vez, repreguntados por
los abogados. Gozará de los más amplios poderes de policía y de
dirección de la audiencia
[56].
En
cualquier momento podrá ordenar diligencias para mejor proveer.
La
sentencia se dictará en la audiencia o a más tardar, dentro de las
veinticuatro horas de su celebración. Sólo en casos excepcionales podrá
prorrogarse la audiencia por hasta tres días lo que determina que la
sentencia pueda dictarse más allá de ese plazo .
A los efectos del cómputo de los
plazos de cumplimiento de lo ordenado por la sentencia, se dejará
constancia de la hora en que se efectuó la notificación
[57].
La
sentencia que haga lugar a la acción de acceso debe contener: A) La
identificación concreta de la autoridad o el particular
[58] a quien se dirija y contra cuya
acción, hecho u omisión se garantice el acceso. B) La determinación
precisa de lo que deba o no deba hacerse y el plazo por el cual dicha
resolución regirá, si es que corresponde fijarlo. C) El plazo para el
cumplimiento de lo dispuesto, que será fijado por el tribunal conforme
las circunstancias de cada caso, y no será mayor de quince días corridos
e ininterrumpidos, computados a partir de la notificación. D. La entrega
lisa y llana de la información si se produjo el efecto positivo del
silencio, art. 18 de la ley 18381
[59].
En el
proceso de acceso a la información pública, como en el amparo,
sólo resultan apelables la sentencia definitiva y la que rechaza
la acción por ser manifiestamente improcedente. La interposición del
recurso de apelación
no suspende las medidas de amparo decretadas, las cuales serán cumplidas
inmediatamente después de notificada la sentencia, sin necesidad de
tener que esperar el transcurso del plazo para su impugnación.
La
segunda instancia se inicia con el recurso de apelación que
debe interponerse en escrito fundado, dentro del plazo perentorio
de tres días. El tribunal
debe enviar , sin más
trámite, los autos al
órgano de segunda instancia,
cuando hubiere desestimado la acción por improcedencia
manifiesta. Si la apelada es la sentencia de primera instancia
lo sustanciará con un traslado a la contraparte, por tres días
perentorios.
El
tribunal de alzada resolverá en acuerdo, dentro de los cuatro días
siguientes a la recepción de los autos.
V.
ÓRGANO DE CONTROL
El
art. 19 de la ley crea,
como órgano desconcentrado de
La
presidencia del Consejo Ejecutivo será rotativa anualmente entre los dos
miembros designados por el Poder Ejecutivo para dicho órgano y tendrá a
su cargo la representación del mismo y la ejecución de las actividades
necesarias para el cumplimiento de sus resoluciones.
Por su parte la ley crea un
Consejo Consultivo que asiste al
Consejo Ejecutivo de
El
Consejo Consultivo se
integra con cinco miembros: A) Una persona con reconocida trayectoria en
la promoción y defensa de los derechos humanos, designada por el Poder
Legislativo, la que no podrá ser un legislador en actividad. B)
Un representante del Poder Judicial. C)
Un representante del Ministerio Público. D)
Un representante del área académica. E)
Un representante del sector privado, que se elegirá en la forma
establecida reglamentariamente. Los referidos miembros permanecen en sus
cargos por cuatro años y sesionarán a convocatoria del Presidente de
La
competencia del Consejo Consultivo
es, como lo determina su nombre, meramente de asesoría .
Puede ser consultado por el Consejo Ejecutivo sobre cualquier
aspecto de su competencia. Existe la obligación de consulta, no
vinculante, cuando el Consejo Ejecutivo dicte reglamentos.
El
órgano de control debe realizar todas las acciones necesarias para el
cumplimiento de los objetivos y demás disposiciones de la
ley de acceso a la información pública. A tales efectos tendrá
las siguientes funciones y atribuciones: A) Asesorar al Poder Ejecutivo
en el cumplimiento de la normativa constitucional, legal o reglamentaria
vigente y de los instrumentos internacionales ratificados por
La
ley 18381 obliga a todos
los sujetos comprendidos en la misma
a presentar ante el
órgano de control, hasta el último día hábil del mes de marzo de cada
año, un informe anual sobre el cumplimiento del derecho de acceso a la
información pública. El mismo debe contener:
A)
Información del período anterior sobre el cumplimiento de las
obligaciones que le asigna la
ley en comentario.
B)
Detalle de las solicitudes de acceso a la información y el
trámite dado a cada una de ellas.
Sin
perjuicio de las disposiciones anteriores, estarán también obligados a
producir un informe semestral actualizado conteniendo la lista de
información reservada
[64].
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Correos del autor
rflores@montevideo.com.uy
floresdapkevicius@hotmail.com
PUNTA
DEL ESTE , DICIEMBRE DE
2008
[1]
Doctor en derecho y ciencias sociales por la Universidad mayor
de la República . Profesor
de Derecho Administrativo y de Derecho Constitucional
de la Universidad mayor de la República. Ex
Asesor Letrado del Servicio Civil de la Presidencia de la
República Oriental del Uruguay Correos del autor
rflores@montevideo.com.uy
floresdapkevicius@hotmail.com
[3]
Especialmente el Decreto 30/03, art. 8
[4]
La relación es tal que, en algunos casos, las normas son
coincidentes por regular temas similares.
[5]
Porque el derecho surge
de lo dispuesto por el art. 72 de la Constitución de la
República, en tanto es inherente al ser humano
[6]
Flores Dapkevicius, Rubén: Amparo, Habeas Corpus y Habeas data,
Euros editores, Buenos Aires 2009, 3ra edición actualizada y
ampliada
[7]
La función administrativa sólo es ejercida por órganos y
personas públicas estatales. Estas manifiestan el poder del
Estado, soberano, al administrar y ejecutar el derecho del
Estado en sentido estructural
[8]
La ley, cuando trata el contenido de la sentencia, refiere a
“particulares”. El tema es analizado Infra. Por otra parte las
personas públicas no estatales, en Uruguay, no ejercen función
administrativa por no manifestar el Poder del Estado
[9]
Flores Dapkevicius, Rubén : Constitución de la República
Oriental del Uruguay de 1967, anotada y concordada, Amalio
Fernández, Mdeo. 2004, nota la art. 7
[10]
Sin embargo las personas públicas
alcanzadas por la ley disponen de un plazo de dos años
para adecuar sus registros, durante el cual no serán pasibles de
sanciones en caso de denegación de acceso fundada en la
imposibilidad de ubicar la información.
[11]
Flores Dapkevicius, Rubén: Manual de Derecho Público, tomo I,
constitucional, Euros Editores, Buenos Aires 2007
[12]
En beneficio del legislador debemos decir que el art. 5 de la
ley ya comienza a referirse, correctamente, a interesados. Ello
lo hace para determinadas informaciones a las que no se puede
negar, por su naturaleza, el carácter público. Más prontamente
observaremos qué interés se requiere
[13]
Parece que el legislador, que como tal debe legislar, no conoce
la realidad de la Administración. En ese sentido se ignora el ya
excesivo trabajo que existe en sede administrativa, el personal
envejecido y tercerizado , y la necesaria autorización del
jerarca máximo que es el que debe resolver las peticiones.
Ese hecho demorará en exceso la definición de los temas
peticionados. Por ello el entusiasmo puede volverse en contra
por promesas no cumplidas.
[14]
En ese sentido observaremos, Infra,
que la ley obliga a las Administraciones a difundir
determinadas informaciones mínimas que son esencialmente
públicas por su naturaleza. Ello surge, inclusive, de normas de
superior jerarquía. Por ejemplo
el art. 191 de la Constitución
dice: “Los Entes Autónomos, los Servicios
Descentralizados y, en general, todas las administraciones
autónomas con patrimonio propio, cualquiera sea su naturaleza
jurídica, publicarán periódicamente estados que reflejen
claramente su vida financiera. La ley fijará la norma y número
anual de los mismos y todos deberán llevar la visación del
Tribunal de Cuentas”.
[15]
De otra forma los Juzgados competentes podrían
no actuar diligentemente,
seguramente, por exceso de acciones, fundadas, y de las
otras.
[16]
Por función administrativa
entendemos aquella emanada de órganos estatales
ejerciendo los procedimientos administrativos de que se trate.
También es función administrativa
en nuestro derecho aquellos actos que tienen valor y
fuerza de actos administrativos, arts. 133,
260, 329, etc. de la Constitución
[17]
Flores Dapkevicius, Rubén: Manual de Derecho Público, tomo I,
constitucional, Euros Editores, Buenos Aires 2007
[18]
Flores Dapkevicius, Rubén : Selección de jurisprudencia
comentada sobre contratación administrativa. Incluye el TOCAF,
Amalio Fernández, Mdeo. 2006, segunda edición actualizada
y ampliada
[19]
Esto es papel, informático, etc..
[20]
Los sitios web deben ser implementados por los sujetos
obligados, en el plazo perentorio de un año, contado a partir de
la publicación de la ley . Su reglamentación regulará los
lineamientos técnicos que permitan la uniformidad, interacción,
fácil ubicación y acceso de esta información.
[21]
El órgano de control es analizado infra
[22]
En ese sentido deben
prever la adecuada organización, sistematización y
disponibilidad de la información en su poder, asegurando un
amplio y fácil acceso a los interesados.
[23]
Flores Dapkevicius, Rubén: Manual de Derecho Público, tomo II,
administrativo, Euros Editores, Buenos Aires 2007
[24]
Elementalmente previa disociación
[25]
Flores Dapkevicius, Rubén : Derecho Penal Administrativo, El
procedimiento disciplinario, Amalio Fernández, Mdeo. 2004 , 2da
edición actualizada y ampliada
[26]
El personal
informático entrevistado nos dijo no querer, en esas
circunstancias , ocupar cargos que tuvieran que ver, ni aún
lateralmente, con la ley que se comenta. En general, se dice
popularmente y se aplica de principio, aunque no siempre sea así
, “que los platos rotos los paga el más débil”, que no es el
jerarca máximo correspondiente .
[27]
Es decir que se permite calificarla por acto administrativo
dictado por el
jerarca máximo del servicio de conformidad con su competencia y
a la materia, entre otros, especialmente, art. 16 de la ley en
comentario.
[28]
Ello se condice con el principio de que la información de los
organismos públicos se entiende pública
[29]
En este caso la ley no define
la materia confidencial . Simplemente enuncia una serie
de temas. El régimen jurídico es diverso porque, en este caso,
la información no puede entregarse por imperio de la ley que se
comenta o, en su caso, por las propias de la materia de que se
trate. Las excepciones mencionadas en esta disposición refieren,
esencialmente, a datos de personas amparadas por el derecho de
intimidad.
[30]
Ese hecho puede acontecer por causas económicas, políticas,
etc.. En ese
sentido se puede observar, como ejemplo, contratos de préstamos
con organismos internacionales.
[31]
Flores Dapkevicius, Rubén: Amparo, Habeas Corpus y Habeas data,
Euros editores, Buenos Aires 2009 , 3ra edición actualizada y
ampliada
[32]
Flores Dapkevicius, Rubén: Decreto 500/91, actualizado, anotado
y concordado, Amalio Fernández, Mdeo. 2009, 4ta edición . El
decreto 500/91 regula el Procedimiento Administrativo Común y el
Disciplinario. Siendo el procedimiento administrativo común el
procedimiento de principio,
éste regla
los aspectos no previstos, expresamente, en los
procedimientos especiales.
[33]
El pedido puede referir, obvia y
elementalmente, a aquellas situaciones donde el organismo
debe cumplir por ser su competencia
indelegable
[34]
La ley dice que : “No se entenderá producción de
información, a la recopilación o compilación de información que
estuviese dispersa en las diversas áreas del organismo, con el
fin de proporcionar la información al peticionario”, art. 14 .
[35]
El plazo podrá prorrogarse, con razones fundadas y por escrito,
por otros veinte días hábiles si median circunstancias
excepcionales, art. 15 . En tema de
plazos debe adecuarse a lo establecido en el art. 318 de
la Constitución .
Por tal motivo el plazo se adecua a la normativa
[37]
La legitimación activa se requiere en el art. 318 de la Carta
que dice: “ Toda autoridad administrativa está obligada a
decidir sobre cualquier petición que le formule el titular de un
interés legítimo en la ejecución de un determinado acto
administrativo, y a resolver los recursos administrativos que se
interpongan contra sus decisiones, previos los trámites que
correspondan para la debida instrucción del asunto, dentro del
término de ciento veinte días, a contar de la fecha de
cumplimiento del último acto que ordene la ley o el reglamento
aplicable”. El otro inciso de la misma disposición (art. 318 de
la Constitución)
establece un efecto negativo del silencio, en contra de la ley
cuya adecuación, o inadecuación
constitucional,
es obvia: “Se entenderá desechada la petición o rechazado
el recurso administrativo, si la autoridad no resolviera dentro
del término indicado”. Destacamos que la norma refire “sobre
cualquier petición” regulada
en su supuesto de hecho. La obligación de decidir surge
expresa, y únicamente, de esta disposción.
[38]
Flores Dapkevicius, Rubén: Constitución de la República Oriental
del Uruguay de
1967, anotada y concordada, Amalio Fernández, Mdeo. 2004, nota
al art. 318
[39]
Se destaca que la norma permite la delegación. Siendo una ley
sólo lo puede realizar respecto de competencias atribuidas por
una norma de igual valor y fuerza.
[40]
Flores Dapkevicius, Rubén: Manual de Derecho Público, tomo I,
constitucional, Euros Editores, Buenos Aires 2007
[41]
Flores Dapkevicius, Rubén: Manual de Derecho Público, tomo II,
administrativo, Euros Editores, Buenos Aires 2007
[42]
El art. 18 sólo refiere a los datos de carácter reservado o
confidencial. No menciona los secretos. En ese sentido dos
interpretaciones pueden efectuarse respecto a esta omisión.
Una de ella es que el legislador equipara los datos
secretos a una de las especies mencionadas expresamente. La otra
interpretación es que simplemente olvidó mencionarlos.
Destacamos que lo mismo sucede en el art. 31
[43]
No menciona los datos secretos.
[44]
Relaciónese con la responsabilidad solidaria del inciso final
del art. 6 comentada supra
[45]
No menciona los datos secretos.
Considérese el art. 163 y 296 a 299 del Código Penal
[46]
Flores Dapkevicius, Rubén : Derecho Penal Administrativo, El
procedimiento disciplinario, Amalio Fernández, Mdeo. 2004 , 2da
edición actualizada y ampliada
[47]
Flores Dapkevicius, Rubén: Manual de Derecho Público, tomo II,
administrativo, Euros Editores, Buenos Aires 2007
[48]
Flores Dapkevicius, Rubén: La acción de nulidad y
responsabilidad del Estado, Carlos Alvarez editor, Mdeo. 2008
[49]
El art. 24 de la ley dice que :”La acción de acceso a la
información podrá ser ejercida por el sujeto interesado o sus
representantes, ya sean tutores o curadores y, en caso de
personas fallecidas, por sus sucesores universales, en línea
directa o colateral hasta el segundo grado, por sí o por medio
de apoderado”. La representación de los fallecidos es clásica.
Respecto a esta
situación, en nuestro derecho,
se solicita interés legítimo o derecho subjetivo y
determinada posición respecto del difunto
[50]
La solución consagrada es tal por esa continua transcripción,
sin mayor análisis, de la ley N° 16011 de amparo
[51]
Flores Dapkevicius, Rubén: Amparo, Habeas Corpus y Habeas data,
Euros editores, Buenos Aires 2009 , 3ra edición actualizada y
ampliada
[52]
El procedimiento es similar, por no decir idéntico, al regulado
para la acción de amparo
[53]
Flores Dapkevicius, Rubén: Amparo, Habeas Corpus y Habeas data,
Euros editores, Buenos Aires 2009 , 3ra edición actualizada y
ampliada
[54]
La mención a amparo ratifica lo expuesto
de que la acción se trata de una especie de garantía que
pertenece al Derecho Procesal Constitucional y Administrativo
[55]
Por falta de legitimación activa, porque se solicita una
información descabellada, etc..
[56]
Flores Dapkevicius, Rubén: Amparo, Habeas Corpus y Habeas data,
Euros editores, Buenos Aires 2009 , 3ra edición actualizada y
ampliada
[57]
La ley determina la aplicabilidad, en lo pertinente los
artículos 14 y 15 del Código General del Proceso.
[58]
El legislador olvido precisar porque ,
probablemente se dedicó en este momento,
simplemente,
a copiar de la ley
de amparo, los conceptos consignados . La acción procede contra
“particulares”, propiamente, si se entienden por tales a las
personas públicas no estatales.
De otra forma su mención es un error que puede tener
diversas consecuencias jurídicas. La contradicción surge
respecto con el declarado objeto de la ley, art 1 de la ley en
comentario. En ese sentido el legislador dice que
el objeto de la ley 18381 es
promover la transparencia de la función administrativa de
todo organismo “público”, sea o no estatal
[59]
Lo expuesto debe entenderse, como se analizó supra, sin
perjuicio del efecto negativo del silencio consagrado “sobre
cualquier petición”
según el
art. 318 de la Constitución
[60]
Como profesionales de Derecho Constitucional y Administrativo
desconocemos la existencia de una autonomía técnica amplia y
otra restringida
[61]
Pueden cesar por la expiración de su mandato y designación de
sus sucesores, o por su remoción dispuesta por el Poder
Ejecutivo en los casos de ineptitud, omisión o delito, conforme
a las garantías del debido proceso.
[62]
Se destaca que pueden
ser designados nuevamente.
[63]
Es decir que no ejerce la competencia sobre los Gobiernos
Departamentales.
[64]
Flores Dapkevicius, Rubén : Derecho Penal Administrativo, El
procedimiento disciplinario, Amalio Fernández, Mdeo. 2004 , 2da
edición actualizada y ampliada