CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-1147/2001 DE 31 DE OCTUBRE
Referencia: expediente D-3495
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 "por la
cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones
sobre el tratamiento de los fondos obligatorios para la vivienda de
interés social y se introducen normas para establecer las finanzas de la
rama judicial"
Temas:
Registro mercantil y comercio electrónico
Facultades de la administración tributaria - transacciones en Internet
Intimidad y habeas data principio de relevancia y finalidad
Actor: Manuel Enrique Cifuentes
Muñoz
Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el
ciudadano Manuel Enrique Cifuentes Muñoz presentó demanda contra el
artículo 91º de la Ley 633 de 2000 "por la cual se expiden normas en
materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento de los
fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen
normas para establecer las finanzas de la rama judicial".
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
El texto de la disposición
demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial nº
43.665 del 13 de agosto de 2000, es el siguiente:
"Ley 633
de 12 de agosto de 2000
"Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento de los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para establecer las finanzas de la rama judicial"
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 91º. Todas las
páginas web y los sitios de internet de origen colombiano que operan en
el internet y cuya actividad económica sea de carácter comercial,
financiera o de prestación de servicios, deberán inscribirse en el
registro mercantil y suministrar a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, DIAN, la información de transacciones económicas en los
términos que esta entidad lo requiera.
III. LA DEMANDA
En opinión del actor, la disposición acusada vulnera los
artículos 4º, 15º, 101º, 158º y 363º de la Constitución Política. Estos
son los argumentos en los que se sustentan las acusaciones presentadas:
1. "Con independencia del debate acerca de la naturaleza jurídica de las
páginas web o sitios internet, o las fallas en materia legal al momento
de redactarse el artículo, resulta reprochable en el legislador, el que
no haya adelantado criterio legal alguno para delimitar adecuadamente el
ámbito de la disposición. Con ello ha trasladado al aplicador un poder
muy amplio y sumido a los administrados en una situación de
incertidumbre acerca de si su actividad cae o no bajo el imperio de esta
ley y en caso tal, acerca de los límites de su deber legal" (1).
2. "La disposición se predica de todas las páginas y sitios de ´origen
colombiano´, sin que exista una concreción adecuada en el texto de la
norma de cuál es el factor o elemento jurídico que hace una página o
sitio web de origen colombiano [contraviniendo así, lo precisos términos
del artículo 101º Superior]. De origen colombiano pueden ser las páginas
que tengan la sigla ´.co´, pero también lo puede ser las páginas con
nombre de dominio terminado en ´.com´ que hayan sido abiertas por un
nacional colombiano y sean operadas desde el país o desde el exterior
por él mismo; más aún, lo pueden ser aquellas páginas y sitios que estén
alojadas en un servidor ubicado en Colombia, o sitios de Internet en el
exterior, cuya inversión implique capital colombiano en forma exclusiva
o con algún criterio de predominancia" (2).
3. "El
artículo 15º C.P. consagra el principio de inviolabilidad de las formas
privadas de comunicación, lo que comprende el Internet. Este principio
tiene sus excepciones, las que a su vez están claramente delimitadas.
[@] Para efectos tributarios el presente artículo dispone que se podrá
exigir la presentación de documentos privados, pero la facultad de la
administración tributaria de exigir tales documentos posee un límite, en
cuanto tal penetración de las autoridades en el ámbito privado debe
hacerse en los términos que señale la ley" (3).
4. En el
presente caso, de otra parte, "además de existir una falta grave en
la tipicidad de la norma, no existe la menor delimitación de las
facultades de la administración tributaria, como lo exige la
Constitución -, pues la ley en lugar de señalar los términos de esta f
acultad, traslada su responsabilidad constitucional de manera indebida,
como quiera que permite a la autoridad que debería ser objeto de
control, fijar el límite de su propia introducción en la esfera privada
y suministrar a la Dirección de Impuestos y Aduanas la información de
transacciones económicas en los términos en los que esta entidad los
requiera" (4).
5. Finalmente, se señala que "como si
lo anterior fuera poco, en el ámbito de una ley tributaria se está
imponiendo una obligación registral propia de la ley comercial que no
tiene relación directa y necesaria alguna con la obligación de
información frente a la administración de impuestos objeto de la
disposición tributaria" (5), desconociéndose, de este modo, el
principio de unidad de materia legislativa que consagra el artículo 158º
de la Constitución.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La ciudadana Isabel Camargo, en su calidad de apoderada de la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales, intervino en el proceso para
solicitar la declaratoria de constitucionalidad de la norma acusada.
Estos son los argumentos en los que se funda su petición:
1.1. "La disposición acusada es clara y como bien lo señala, el
objetivo desde sus inicios era dotar a la DIAN de una herramienta para
el control tributario del comercio electrónico. Se pretendía usar los
certificados digitales como medio de control de todos los sitios de
Internet que realizarán transacciones económicas que fueran hechos
generadores y dicha finalidad es la que inspira el artículo definitivo
que es objeto de discusión" (6).
1.2. "La utilización
en el texto de la norma fiscal de la frase ´origen colombiano´, queda
supeditada al ámbito territorial que abarca el mismo, en los términos
señalados por el artículo 101º de la Constitución Política. Concordante
con lo anterior, en materia tributaria el artículo 9º del Estatuto
Tributario hace referencia a lo que debe entenderse por residencia
(situación implícita en el territorio para los efectos que se analizan)
para las personas naturales, como la permanencia continua en el país por
más de seis meses en el año o período gravable, o que se completen
dentro de éste; lo mismo que la permanencia discontinua por más de seis
meses en el año o período gravable" (7).
1.3. Finalmente,
"atendiendo el criterio jurisprudencial que interpreta en su sabiduría
la Constitución y la Ley, se puede concluir que si bien la norma acusada
toca materias relacionadas con el registro mercantil, ello no es
obstáculo para que ese honorable cuerpo jurisdiccional la declare
exequible, ya que corresponde a la materia tributaria tratada en la ley
que la contiene y el aspecto del registro mercantil es inherente al
control de las transacciones de carácter comercial, financiero o de
prestación de servicios, que persigue la Administración Tributaria" (8).
1.4. Respecto de la presunta violación del derecho a la intimidad,
"es lícito que el Estado exija documentos privados de cuyo análisis y
evaluación pueda concluirse que la determinación de costos, rentas,
tributos, exenciones, retenciones, pasivos, pagos y deducciones, siempre
y cuando su actividad de inspección investigación y vigilancia se lleve
a cabo en los términos dispuestos por la ley y para los exclusivos fines
que contempla el artículo 154º de la Carta" (9).
2. Intervención de la Cámara de Comercio de Bogotá
La
ciudadana María Fernanda Campo Saavedra, en representación de la Cámara
de Comercio de Bogotá, presentó un escrito en el que defiende la
exequibilidad del artículo 91º de la Ley 633 de 2000 en los siguientes
términos:
2.1."El análisis del artículo en comento permite apreciar cómo todos los elementos necesarios para la determinación de esta obligación formal se encuentran presentes en la norma. En primer lugar, vemos como el principal de ellos, sin duda, se encuentra presente, a saber, la prestación debida, que consiste en la inscripción en el Registro Mercantil. El Registro Mercantil es una actividad reglada, cuyos principales delineamientos se encuentran establecidos en el Código de Comercio y en las instrucciones que ha impartido la Superintendencia de Industria y Comercio sobre la materia. Así pues, cuando la norma tributaria consagra una obligación de inscripción en el Registro Mercantil, está remitiendo a todo el conjunto normativo que lo regula, formando con éste un solo cuerpo que estructura y complementa la obligación establecida en el artículo 91º" (10).
2.2. Por
otro lado, "el hecho de que la expresión ´origen colombiano´ no tenga
definición legal no quiere decir que se dejó un margen de total
autonomía al Ejecutivo o a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales para regular situaciones que exceden el ámbito territorial de
su soberanía. No tiene sustento afirmar que la norma en comento viola el
ámbito territorial de la ley colombiana cuando ésta incorpora un
elemento para circunscribirla dentro de éste. Precisamente, la
referencia al ´origen colombiano´ no tiene otro objetivo sino aquel cuya
ausencia se afirma: describir el ámbito territorial de la norma. La
inclusión de una referencia al sitio de origen del sitio de Internet
manifiesta el respeto a los principios de Derecho Internacional Público"
(11).
2.3. Por último, "en el caso concreto bajo
examen, el legislador en lugar de desgastarse en la creación de un
registro paralelo al que se llevan en las cámaras de comercio o la misma
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, sabiamente decidió recurrir
a una institución ya consolidada en nuestro derecho como lo es el
registro mercantil que encaja perfectamente con las disposiciones de la
Ley 633. Y, visto desde otra perspectiva, no tendría sentido que la DIAN
deba abstenerse de utilizar para sus fines el recurso del Registro
Mercantil, tan solo porque el origen de esa institución es mercantil. Y
resulta aún más absurdo considerar que si la DIAN hubiese tenido que
esperar la expedición de una ley mercantil para poder implementar la
obligación que cl aramente tiene un objetivo tributario. Esta es la
conexidad que el demandante omitió en su argumentación" (12).
3. Intervención del demandante Manuel Cifuentes Muñoz
Mediante escrito recibido por la Corte Constitucional el 3 de agosto de
2001, el actor presenta comentarios sobre los argumentos expresados por
los demás intervinientes en el proceso (incluido el señor Procurador),
con el propósito de aclarar algunos de los cargos presentados en su
demanda. En dicha comunicación hace referencia expresa a las "glosas
relacionadas con la indeterminación semántica [de la norma acusada]
frente a la potestad reglamentaria" (13), y el principio de reserva
legal que, en su opinión, resultan ser asuntos centrales para la
formulación de los cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 91º
de la Ley 633 de 2000. El demandante presenta una relación más detallada
de cada uno de sus cargos (la imprecisión de la norma, la estricta
sujeción al principio de legalidad en materia tributaria, y la falta de
unidad de materia legislativa en la que incurre el precepto impugnado),
haciendo alusión al derecho comparado y profundizando sobre
posibilidades interpretativas que aluden a los problemas que surgen en
materia tributaria de la regulación que se aplica en Internet.
Sin embargo, la naturaleza y alcance de los cuestionamientos
originalmente formulados no varía, pues las nuevas consideraciones se
dirigen contra contenidos normativos no contemplados en la norma objeto
de demanda y aluden a efectos generales que constituyen un reproche
contra el sistema tributario nacional y las dificultades que se derivan
de su aplicación en el escenario de la nueva tecnología de Internet. Por
ello, dichas normas, que no fueron objeto de la demanda presentada no
serán término de referencia en el presente análisis.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación, en concepto nº 2452 recibido el 22 de
julio de 2001, solicita a la Corte Constitucional declarar la
exequibilidad de la norma demandada. Estos son los argumentos que
respaldan su petición.
1. Si bien el legislador no fija todos
los elementos de la obligación administrativa consistente en la
inscripción del registro mercantil y la presentación de información a la
DIAN de las páginas web de origen colombiano -que establece en el
artículo 91º de la Ley 633 de 2000-, o no define cada uno de ellos, sí
establece las pautas generales en las cuales se enmarca la actuación de
las autoridades administrativas, dejando un margen para que el
Ejecutivo, en cumplimiento de sus funciones, despliegue la actividad
reglamentaria dentro de los parámetros legales.
2. En ese
orden de ideas,
"el Ordenamiento Superior prevé como función del Ejecutivo el ejercer la
potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones
y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes
(Constitución Política, artículo 189º numeral 11). Así mismo, bajo la
dirección del Presidente de la República, faculta en particular a los
ministros y jefes de departamento administrativo, como jefes de la
administración en sus respectivas dependencias, para formular las
políticas atinentes a sus despachos, dirigir la actividad administrativa
y ejecutar la ley (Constitución Política, artículo 208)" (14).
3. De otra parte, tampoco se encuentra fundamento en la acusación
relativa al desconocimiento del ámbito territorial de la ley colombiana,
por cuanto hace referencia a la hipótesis que supone la aplicación
indebida de la ley por falta de claridad en la expresión "de origen
colombiano", contenida en ella.
Puede observarse que la
expresión en sí misma no vulnera el ordenamiento constitucional y por el
contrario, indica el cuidado del legislador por restringir la aplicación
del precepto a las páginas web o sitios de Internet de origen
colombiano. Sobre el particular, la norma acusada debe integrarse a la
Ley 527 de 1999, la cual advierte que en la interpretación de esta ley
habrá de tenerse en cuenta su origen internacional (artículo 3°) y que
señala los criterios para determinar el origen del dato electrónico
(artículo 17º y 25º), lo que indica que en esta materia, en la que se
presentan condiciones especiales en el tráfico de bienes y servicios,
únicamente se gravarán aquellos que estén bajo la órbita de soberanía
del Estado Colombiano, la cual, remite a las disposiciones señaladas en
el Estatuto Tributario, el que, por regla general, hace referencia a la
ubicación de la fuente que da origen al gravamen.
4. Todo lo
anterior, "desvirtúa el cargo relacionado con el desconocimiento del
principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158
constitucional, frente al cual, la Corte Constitucional ha señalado que
siempre que se pueda establecer una relación temática, teleológica o
sistemática de la norma con el contenido general de la ley donde ella
está consagrada, no se vulnera el mencionado principio" (15).
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para
conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el
artículo 241º numeral 4° de la Constitución Política.
2.
Problema jurídico
El actor reprocha la generalidad y
vaguedad con que el artículo 91º de la Ley 633 de 2000 establece dos
deberes con los cuales han de cumplir todas las páginas web y los sitios
de Internet de origen colombiano cuya actividad económica sea de
carácter comercial, financiera o de prestación de servicios.
Corresponde a la Corte Constitucional resolver el siguiente problema:
¿La consagración de los deberes de inscripción en el registro mercantil
y de remisión de la información tributaria que solicite la DIAN a las
páginas o sitios web de origen colombiano mediante las que se prestan
servicios personales, comerciales y financieros, constituye una
violación del principio de reserva de ley que establece la Constitución
en ciertas materias como la relativa al derecho a la intimidad
garantizado por el artículo 15º Superior?.
Adicionalmente, se analizará si l a norma acusada contraría el
principio de unidad de materia legislativa en los términos referidos por
el artículo 158º C.P.
Con este propósito se procederá a
señalar, brevemente,
(i.) cuál es el alcance del ordenamiento constitucional frente a la regulación de materias ligadas al ejercicio de actividades a través de Internet; luego,
(ii.) se hará referencia al contenido específico de la disposición objeto de la demanda para concretar, finalmente,
(iii.) cuál es el sentido y alcance de la información requerida por la norma impugnada para dos efectos distintos: la inscripción de los comerciantes en el registro mercantil y los requerimientos específicos que en materia tributaria hace la Dirección Nacional de Impuesto y Aduanas Nacionales.
3. Sobre el alcance del ordenamiento constitucional frente a las
actividades económicas en Internet
Los avances de la
humanidad en los campos científico y tecnológico siempre han planteado
retos al derecho. El desarrollo de nuevas técnicas de producción y el
desenvolvimiento de complejas formas de comunicación, por citar tan sólo
dos ejemplos, tienen efectos directos en la estructura política y
económica de la sociedad, que, de acuerdo con su grado de incidencia en
el tráfico jurídico, en la distribución de bienes y servicios escasos y
en el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas, demandan
diferentes respuestas del ordenamiento jurídico (16).
En el presente caso, la norma que es objeto de demanda alude a uno de
esos avances tecnológicos cuyos efectos a nivel transnacional plantea
diversos problemas constitucionalmente relevantes (17).
Sin duda, la existencia de una nueva red mundial de comunicaciones y de
vías de circulación de información accesibles fácil y directamente al
ciudadano para múltiples propósitos, entre ellos, la prestación de
servicios y el ejercicio de actividades de naturaleza financiera o
comercial a escala global no es una realidad jurídicamente inocua. Sin
bien ella puede ser regulada de diferentes maneras, el legislador
colombiano no puede optar por expedir normas contrarias al Ordenamiento
Superior.
En este nuevo escenario tecnológico, en pleno
desarrollo, los mandatos expresados en la Carta Política cobran un
significado sustancial que demanda del juez constitucional la protección
de los derechos reconocidos a todas las personas, pues se trata de
garantías que también resultan aplicables en ese ámbito. En Internet,
entonces, puede haber una realidad virtual pero ello no significa que
los derechos, en dicho contexto, también lo sean. Por el contrario, no
son virtuales: se trata de garantías expresas por cuyo goce efectivo en
el llamado "ciberespacio" también debe velar el juez constitucional.
A nadie escapa el valor que tienen dentro de un sistema global de
comunicaciones, como Internet, derechos y libertades tan importantes
para la democracia como el derecho a la igualdad (artículo 13º C.P.), la
intimidad y el habeas data (artículo 15º C.P.), la libertad de
conciencia o de cultos (artículos 18º y 19º C.P.), la libertad de
expresión (artículo 20º C.P.), el libre ejercicio de una profesión u
oficio (artículo 26º C.P.), el secreto profesional (artículo 74º C.P.) y
el ejercicio de los derechos políticos que permiten a los particulares
participar en las decisiones que los afectan (artículos 2º y 40º C.P.),
por citar tan sólo algunos ejemplos. Nadie podría sostener que, por
tratarse de Internet, los usuarios sí pueden sufrir mengua en sus
derechos constitucionales.
Ahora bien, a la Corte
Constitucional sólo corresponde, dentro del marco de su competencia,
determinar la concordancia entre una regulación legal concreta y la
Carta Política, a partir de los cargos elevados en las demandas
presentadas por los ciudadanos en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad. Por esta razón, esta Corporación se restringirá a
analizar los preceptos constitucionales que, para el demandante,
resultan comprometidos por el artículo 91º de la Ley 633 de 2000. No se
abordarán, entonces, todos los problemas que plantea el ejercicio de
actividades comerciales a través de Internet.
No obstante,
esta Corporación no desconoce que debido a la rapidez con la que
evoluciona la tecnología que se emplea en Internet, y al ingenio y
creatividad de muchos de sus operadores, los preceptos jurídicos
expedidos con el propósito de regular las actividades que se desarrollan
por este medio de comunicación pueden resultar inocuos para alcanzar
algunas de las finalidades que persiguen. Ciertamente, en estos casos,
en los que la regulación existente resulte ineficaz para alcanzar los
objetivos que orientan su creación, a causa de las novedades técnicas
que se presentan, es a la rama legislativa, y no a la Corte, a quien
corresponde tomar las decisiones que cada evento amerite.
4. Descripción del precepto acusado y análisis del cargo relativo
al principio de reserva de ley
El cargo central que
presenta el demandante contra el artículo 91º de la Ley 633 de 2000
reprocha la generalidad e indeterminación con las que tal norma
establece dos deberes que ha de cumplir toda página de Internet, o sitio
web, de origen colombiano a través de la cual se presten servicios
personales comerciales y financieros (18). Tal vaguedad viola, en
su opinión, el principio de reserva legal que la Constitución predica
-en el inciso 3 del artículo 15º- de la recolección y el tratamiento de
la información que para efectos tributarios y de control adelanta el
Estado, otorgando a la administración un campo de acción muy amplio e
impreciso para que desarrolle el contenido del precepto impugnado. Será
necesario, entonces, comenzar por hacer referencia al contenido
específico del artículo 91º con el propósito de establecer su
significado y sus alcances.
4.1. El artículo 91º de la Ley
633 de 2000 es una disposición que regula una serie de circunstancias
económicas específicas que tradicionalmente están sometidas a la
inspección del Estado.
La norma acusada alude a una serie de
actividades, económicamente significativas, como la prestación de
servicios o el desarrollo de labores de naturaleza comercial o
financiera -que se prestan a través de sitios de Internet páginas web-,
respecto de las cuales se consagran dos deberes concretos que
tradicionalmente se predican de otros sujetos que se dedican también al
ejercicio de actividades comerciales: se trata de la inscripción en el
registro mercantil y la provisión de información a la DIAN sobre las
transacciones económicas realizadas.
En primer lugar, debe señalarse que el artículo 91º de la Ley 633 de
2000 se limita a extender la nec esidad de cumplimiento de estos dos
deberes administrativos, en el plano comercial y tributario, al nuevo
escenario de acción que se crea en Internet; ello, con el fin de que el
Estado cuente con la información necesaria acerca de la existencia de
agentes económicos que acuden a este medio electrónico como vehículo
para desarrollar sus actividades. Para tal efecto, la norma demandada
señala el hecho que hace posible la aplicación de las obligaciones que
crea -la existencia de las páginas web y los sitios de Internet de
origen colombiano cuya actividad económica sea de carácter comercial,
financiera o de prestación de servicios- y la naturaleza concreta de
tales obligaciones -deberán inscribirse en el registro mercantil y
suministrar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, la
información de transacciones económicas en los términos que esta entidad
lo requiera-.
Así, en la disposición acusada no se crea
impuesto alguno, evento en el cual la Constitución establece ciertas
exigencias en aplicación rigurosa del principio de legalidad, relativas
a la identificación de los sujetos activo y pasivo de la obligación
tributaria, el hecho generador del impuesto, la base gravable del mismo
y su tarifa particular (artículo 338º C.P.). Tampoco se establece un
proceso sancionatorio de ninguna índole que comprometa la aplicación de
leyes preexistentes al acto que se imputa o la observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio (artículo 29º C.P.). En
síntesis, no son la creación de impuestos a las actividades que se
desarrollan por Internet ni la tipificación de conductas sancionables,
las materias reguladas por la norma jurídica.
4.2. Los deberes que consagra el artículo 91º de la Ley 633 de 2000
se predican de las personas que efectivamente prestan los servicios
personales, económicos y financieros que se realizan por medio de
páginas web y sitios de Internet -los agentes materiales de la actividad
económica-.
Para el actor, la generalidad y vaguedad con que está redactado el artículo 91º de la Ley 633 de 2000 es razón suficiente para predicar su inconstitucionalidad, puesto que "sume a los administrados en una situación de incertidumbre acerca de si su actividad cae o no bajo el imperio de esta ley y en caso tal, acerca de los límites de su deber legal" (19). Como se advirtió, el supuesto de hecho que sirve de base para la fijación de los deberes que señala la norma acusada es la ejecución de una actividad económica concreta que alguien realiza a través de Internet. Ahora bien: la obligación de inscripción en el registro mercantil y la de remisión de información comercial a la DIAN sobre las transacciones ocurridas a través de las páginas web y sitios de Internet, recaen sobre el agente material de tales operaciones, esto es, la persona natural o jurídica cuya actividad económica profesional está relacionada con servicios personales, comerciales y financieros prestados, en todo o en parte, por la red.
En esta materia, el artículo 91º de la Ley 633 de 2000 concuerda con los
criterios expresados en el derecho comparado (20) e internacional
(21), de acuerdo con los cuales el cumplimiento de obligaciones que
suponen el ejercicio de actividades que comprometen la utilización de
medios o servicios en los que intervienen múltiples operadores en dist
intas partes, a nivel nacional o internacional (22), de lo cual
Internet es un típico ejemplo, recae en cabeza de quien las desarrolla
materialmente -v.gr. el comerciante, el prestador del servicio, el
agente financiero etc.-, por medio real o virtual, en el lugar donde
está establecido.
Sin duda, las especiales características
que identifican la tecnología a la que se refiere el artículo 91º de la
Ley 633 de 2000 -las páginas web y sitios de Internet- aconsejan que la
labor de interpretación normativa no se limite al campo del derecho
nacional, en pleno desarrollo, sino que, además, tenga presente los
elementos técnicos definidos por organismos a nivel internacional. Ello
no limita la soberanía de cada Estado para que "adopte medidas
acordes a fin de garantizar la seguridad jurídica en el contexto de la
utilización más amplia posible del procesamiento automático de datos en
el comercio internacional" (23). Se reconoce de esta forma "que
un número creciente de transacciones se realizan por medio del
intercambio electrónico de datos y por otros medios de comunicación
habitualmente conocidos como ´comercio electrónico´ en los que se usan
métodos de comunicación y almacenamiento de información sustitutivos de
los que utilizan papel" (24), con un rango de acción que desborda
las fronteras nacionales.
4.3. Los deberes que enuncia el artículo 91 se inscriben en el contexto jurídico vigente.
Así, el hecho de que el accionante encuentre que algunas expresiones del artículo impugnado tienen un significado que la misma disposición no precisa, no quiere decir que la norma sea vaga, pues en ella se hace alusión a elementos jurídicos concretos, que son objeto de regulación expresa por parte de otras disposiciones que aluden al régimen de registro mercantil y a la obligación de brindar a la DIAN cierta información necesaria sobre materias que son de su competencia. De este modo, los preceptos que son objeto de la demanda deben integrarse, necesariamente, a la interpretación y aplicación de otras disposiciones legales que las complementan e integran su sentido normativo.
El contenido y
alcance de tales deberes será el que los mismos preceptos legales han
señalado de manera expresa. En este orden de ideas, el principio de
reserva legal que la Constitución predica de la regulación de ciertos
ámbitos del derecho -e.gr. tributarios, y comerciales- se mantiene y
respeta, pues, tanto el cumplimiento de las obligaciones señaladas en la
norma demandada, como el ejercicio de las atribuciones de la
administración en estas materias, se rigen por los precisos términos
establecidos en las leyes vigentes.
En efecto, la ley se
encarga de desarrollar la institución del registro mercantil (por
ejemplo, los principios generales contenidos en los artículos 26º y
siguientes del Código de Comercio), o de imponer a los particulares la
obligación de remitir cierta información a las autoridades tributarias
cuando éstas así lo requieran (por ejemplo, el artículo 631º del
Estatuto Tributario); también se encuentra en el texto legal la
definición del contenido y alcance de las actividades que tienen
carácter comercial o financiero y de las personas que pueden ejercerlas
(nuevamente el Código de Comercio y el Estatuto del Sistema Financiero).
En fin, el significado y ámbito de aplicación de la norma acusada se
inscribe en el contexto legal vigente que se constituye, como se verá a
continuación de manera puntual, en un referente indispensable a la hora
de interpretarla y aplicarla.
5. Del origen de las páginas
web y sitios de Internet sometidos a los deberes señalados por el
artículo 91º de la Ley 633 de 2000.
El segundo cargo
contra el artículo 91º de la Ley 633 de 2000 también está dirigido a
señalar la manera imprecisa como el legislador establece uno de los
elementos centrales de la norma que define su ámbito de aplicación. Para
el actor, la expresión "de origen colombiano" no concreta
"cuál es el factor o elemento jurídico que hace una página o sitio web
de origen colombiano" (25). Esta es una acusación que no está
llamada a prosperar, pues el hecho de que la propia norma acusada no
señale cuál es el sentido y alcance de la expresión "origen colombiano",
no significa que tal alusión carezca de significado normativo, en la
medida en que, como se dijo, en el ordenamiento legal existen
disposiciones a las que se puede acudir con el propósito de integrar su
significado.
Ahora bien, este ejercicio de conexión normativa
no supone un juicio acerca de la constitucionalidad o la naturaleza del
contenido de las normas que complementan el significado del artículo
91º, pues tales preceptos, además de no haber sido objeto de la demanda
de inconstitucionalidad, consagran una serie de criterios técnicos que
no corresponde valorar a la Corte. Sin embargo, la referencia que se
hace a las disposiciones existentes en la materia, resulta pertinente,
pues ellas ofrecen una alternativa que, si bien no es la única, permite
desentrañar el sentido de la expresión "de origen colombiano". Se acude,
entonces, a un referente legal, aplicable de manera extensiva al
presente caso, que puede llevar a precisar el origen de la información
que circula por Internet, y por esta vía, establecer un criterio que
pueda utilizarse en la determinación del origen de las páginas web y
sitios de Internet.
La expresión acusada se inscribe, pues, en el contexto de
disposiciones legales que señalan formas de distinguir entre el origen
internacional o nacional del dato electrónico y crean criterios con
dicho propósito, como por ejemplo, las contenidas en la Ley 527 de 1999
"por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los
mensajes de datos, el comercio electrónico y de las firmas digitales, y
se establecen las entidades de certificación y se dictan otras
disposiciones". Cierto es que desde el punto de vista técnico es
posible establecer distinciones entre lo que es un dato o mensaje
electrónico y una página web o sitio de Internet; sin embargo, el
elemento de pertinencia que hace posible la conexión normativa entre el
artículo 91º de la Ley 633 de 2000 y dicha ley no radica en la similitud
de las tecnologías referidas en una y otra regulación, sino el valor y
efectos jurídicos que se pueden desprender a partir de una misma
realidad: la utilización de Internet como medio para el ejercicio de
actividades económicas y el perfeccionamiento de actos jurídicamente
relevantes y la determinación del lugar de origen de dicha información.
Así, la Ley 527 de 1999 señala qué debe entenderse por "mensaje de
datos" (artículo 2)(26), a quién se atribuye un mensaje de datos
enviado por Internet (artículo 16)(27), y cuál es el lugar real
de envío y recepción de datos (artículo 25)(28). Este último
elemento resulta ser especialmente relevante en el presente caso, en la
medida en que el mensaje de datos, en principio, se tendrá por expedido
en el lugar donde el iniciador tenga su establecimiento.
De esta manera, el legislador establece una relación entre el espacio
virtual de acción que se crea en Internet y su correlato real expresado
en las actividades de sus diseñadores y operadores, con el propósito de
precisar ciertos efectos jurídicos relevantes tal y como ha sido
reconocido por las legislaciones internacionales sobre la materia
(29). Así, existe un criterio legal para afirmar el origen de las
páginas web y sitios de Internet que, en el caso de ser colombiano, tal
y como lo dispone el artículo acusado, deberán inscribirse en el
registro mercantil y remitir a la DIAN la información que esta entidad
precise cuando se dediquen a la prestación de servicios personales,
comerciales y financieros.
En este orden de ideas, la
definición del dominio de sitios de Internet, expresada en diversas
terminaciones (.co para la asignación de un dominio en Colombia y .com
para identificar actividades comerciales, son los ejemplos referidos por
el actor) son elementos técnicamente útiles que, no obstante, no definen
todos los aspectos jurídicamente pertinentes para el ejercicio de
actividades de registro e investigación en materia tributaria, que son
precisamente los dos eventos a los que se refieren los deberes
consagrados en el artículo 91º de la Ley 633 de 2000. Corresponderá,
entonces, a los agentes materiales de la prestación del servicio
personal, económico o financiero que se hace vía Internet, cumplir con
las obligaciones referidas independientemente de que su actividad en la
red se realice a través de un dominio .co, .com o cualquier otro,
siempre que su origen sea colombiano en los términos reseñados.
6. Análisis constitucional de los deberes establecidos en la norma
demandada
El tercer cargo que formula el demandante
contra el artículo 91º de la Ley 633 de 2000 guarda relación con los
derechos de las personas que en calidad de usuarios o de agentes
materiales de una actividad económica que se desarrolla por Internet
pueden verse comprometidos por el cumplimiento de las obligaciones que
crea dicho artículo. Concretamente, se estima que la facultad de la
administración tributaria de exigir información acerca de las
transacciones económicas que se realicen por páginas web y sitios de
Internet de origen colombiano "posee un límite" que procura proteger el
derecho a la intimidad de tales personas (30). Los siguientes
apartados estarán dedicados a hacer algunas consideraciones sobre el
particular.
6.1. De las personas directamente afectadas cuando se revela información sobre una transacción comercial vía Internet
Buena parte de la efectividad del d erecho
depende del hecho de que tanto las partes entre quienes se perfecciona
un acuerdo sobre un objeto específico (v.gr. en materia comercial o
financiera), como las autoridades encargadas de ejercer la inspección de
tales transacciones, cuenten con la información necesaria que permita
tener certeza sobre la naturaleza de dichos actos y los efectos que, por
ejemplo, en materia tributaria pueden tener. Este es el sentido de los
deberes que ahora se predican de quienes prestan servicios personales,
comerciales y financieros a través de una página o sitio de internet.
El artículo 91º de la Ley 633 de 2000 hace referencia al cumplimiento de
dos obligaciones concretas que se traducen en la revelación de
información relacionada con las transacciones sobre servicios
personales, comerciales y financieros que se realizan a través de sitios
web y páginas Internet. A pesar de que, como se vio, es posible
identificar a los agentes materiales que son los sujetos pasivos de
tales obligaciones, la norma no se refiere expresamente a las
consecuencias que para otras personas que participan en tales
transacciones, principalmente para los usuarios de Internet, puede
generar el cumplimiento del precepto legal, ni establece qué tipo de
información acerca del usuario puede revelarse, no obstante, versar
sobre datos que le incumben. Estas circunstancias también deben ser
objeto de precisión, a través de la interpretación sistemática del
ordenamiento jurídico, pues guardan relación con asuntos
constitucionalmente relevantes, propuestos por el demandante, que la
Corte pasa a analizar.
Dentro del desarrollo ordinario de sus relaciones, tanto al comerciante como a sus clientes les interesa consolidar un vínculo de confianza que está ligado, entre otras cosas, a la reserva o discreción con que se perfecciona un acuerdo determinado y se maneja la información sobre el mismo. Tal interés también esta presente, sin duda y quizás en mayor grado, cuando las operaciones comerciales se desarrollan vía Internet.
No obstante, la importancia que tiene la información en el
funcionamiento de la sociedad actual ha dado origen a la creación de
varias formas de registro de datos. No resulta extraño, entonces, que
"tanto en las instancias públicas como en las instancias privadas, se
recojan informaciones, bien como fin propio de su actividad o para
servir de soporte a otras actividades igualmente de naturaleza pública o
privada" (31). Ello también ocurre con los sistemas de información y
almacenamiento informático que surgen por efecto del funcionamiento de
Internet, que se caracterizan por un hecho adicional relativo a que el
contenido de los datos electrónicos que se intercambian puede ser
rastreado hasta su origen (32).
La información que se
comparte en Internet deja una huella que, por ejemplo, no sólo permite
establecer el contenido exacto de la transacción comercial efectuada
entre un usuario del sistema y el agente material de una actividad que
se desarrolla por esta vía -asunto al que se refiere concretamente la
norma demandada-, sino que hace posible rastrear e identificar todo lo
que una persona hizo en el mundo virtual, los lugares que visitó o
consultó y los productos que consumió a través de la red. La
recopilación de estos datos puede ser utilizada para crear perfiles
sobre los gustos, preferencias, hábitos de consulta y consumo de las
personas que emplean Internet (como simples usuarios o como agentes
económicos que de sarrollan sus actividades por este medio). Tal
realidad impone, no sólo la necesidad de señalar criterios de relevancia
que permitan establecer la naturaleza de la información que se puede
compartir con otros usuarios o entidades estatales, evento que
compromete el contenido y alcance del derecho de habeas data, sino fijar
límites acerca de la información que puede ser conocida por terceros
garantizando, de este modo, el derecho a la intimidad de quienes navegan
por Internet o realizan una actividad económica por este medio (33).
Esta es la razón por la cual es necesario hacer una referencia concreta
al ámbito de protección de los derechos de habeas data e intimidad en el
contexto específico de lo dispuesto por la norma acusada.
La
ponderación del ejercicio de la atribución estatal que permite a la
administración recolectar información acerca del movimiento económico
que se da en ciertos mercados, de cara al respeto de ciertos derechos
fundamentales, como la intimidad y el habeas data (artículo 15º C.P.)
(34). Así se hace la transición y se anuncia la ponderación a partir
de dos derechos.
6.2. Los deberes contenidos en el artículo 91º de la Ley 633 de
2000 y los derechos de los usuarios de Internet
6.2.1. Sobre el deber de inscripción en el registro mercantil. La ley confía a las cámaras de comercio la función de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos (Código de Comercio artículo 86º) (35). El origen legal del registro, la obligatoriedad de inscribir en él ciertos actos y documentos, el valor vinculante de las certificaciones que se expiden, la regulación legal y no convencional relativa a su organización y a las actuaciones derivadas del mismo, el relieve que adquiere como pieza central del comercio nacional, entre otras razones, justifican y explican el carácter de función pública que exhibe la organización y administración del registro mercantil (36).
En el presente caso, es claro que la inscripción en el registro mercantil es un acto que informa acerca de la existencia de páginas web o sitios de Internet mediante los que se prestan servicios y se realizan actividades, comerciales o financieras. Esto facilita la identificación de los agentes económicos que operan en un nuevo escenario tecnológico (37). La información que se recopila por esta vía puede contribuir a múltiples finalidades, sin duda, también relevantes en materia tributaria, pues de esta forma "se facilita a la administración el ejercicio de labores de control, acordes con el movimiento de la economía nacional y con las exigencias por sectores económicos" (38).
Este registro, sin embargo, no implica
revelar información sobre las transacciones realizadas ni sobre la
evolución de la actividad comercial. Aunque sí representa hacer pública
cierta información para identificar el sitio web o la página de
Internet, ésta es la misma que debe revelar cualquier agente económico
sobre el cual recaiga el deber de efectuar un registro mercantil. Por
eso, prima facie, tal deber resulta razonable, de lo contrario, quienes
ejercen el comercio virtual tendrían privilegios frente a quienes
también ejercen profesionalmente el comercio por la vía real.
6.2.2. El deber de suministro de información requerida por la DIAN sobre las transacciones económicas realizadas a través de sitios de Internet o páginas web dedicadas a la prestación de servicios personales, comerciales y financieros. El segundo deber que el artículo 91º predica de las páginas web o sitios de Internet tiene que ver con el suministro a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de la información sobre transacciones económicas "en los términos que esta entidad lo requiera". Se trata de una obligación que, al consagrar una de las formas posibles a las que el legislador puede acudir con el propósito de que se pueda hacer un seguimiento del intercambio comercial que se realiza por Internet, incide en el goce efectivo de derechos constitucionales, en especial, el habeas data y la intimidad. Al respecto, es pertinente recordar el contenido del artículo 15º de la Carta:
"ARTICULO 15. Todas las personas tienen derecho a
su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe
respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a
conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido
sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y
privadas.
En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución.
La correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley.
Para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley".
En Internet, la intimidad de los usuarios y la garantía del habeas data,
son dos derechos que resultan plenamente eficaces a pesar de que deban
ser apreciados con un alcance y especificidad particulares debido a la
naturaleza y las características del medio de comunicación en el que se
ejercen. En todo caso, es necesario asegurar ciertas garantías mínimas a
todos los usuarios que acceden a este sistema de información o a quienes
desarrollan su actividad económica por este medio, pues unos y otros
tienen la expectativa razonable -en virtud del derecho a la intimidad-
de que la información que comparten a través de Internet está cobijada
por mecanismos de protección (39), garantizándose un nivel de
privacidad de los datos compartidos de acuerdo con la naturaleza y el
contenido de los mismos. Al mismo tiempo, debe asegurarse -en virtud del
derecho de habeas data- que tal información no va a ser inapropiadamente
utilizada, lo cual supone que su almacenamiento y destinación,
necesariamente temporales, se limitará a la recolección de datos
precisos, veraces y completos que resulten relevantes para los fines de
información e inspección par a los que se solicitan (40).
En el presente caso, es necesario asegurar la integridad de estos dos
derechos, que puede resultar comprometida cuando se da cumplimiento a
los deberes a los que alude la norma demandada. Lo que está en juego es,
entonces, la protección de una dimensión de los datos electrónicos a
través de los cuales se desarrolla la prestación de servicios
personales, comerciales y financieros, no para que se deje de
proporcionar o se oculte a la administración cierta información
legítimamente solicitada, sino para que su suministro se haga, siguiendo
los criterios establecidos por la Constitución, de manera tal, que la
información que se comparte sea veraz (41) , completa
(42), actualizada (43) y resulte conducente para los fines de
registro, inspección o investigación que anima su solicitud por parte de
las autoridades tributarias (44).
En este orden de ideas, y de acuerdo con lo que señala el artículo 631º del Estatuto Tributario, "sin perjuicio de las demás normas que regulan las facultades de la Administración de Impuestos" el Director General podrá solicitar a las personas o entidades, contribuyentes o no contribuyentes, una o varias informaciones, "con el fin de efectuar los estudios y cruces de informaciones necesarios para el debido control de los tributos". Tal disposición trae un listado de operaciones sobre las que puede requerirse información, dentro del cual caben las transacciones económicas realizadas por operadores de páginas web o sitios de Internet dedicados a la prestación de servicios y actividades comerciales o financieros (45). Ahora bien: la solicitud de esta información a los agentes materiales de las actividades que se ejercen por medio de Internet, debe respetar el alcance y la finalidad que la ley predica de cada tributo en particular y seguir los criterios que rigen su aplicación; así, las obligaciones tributarias a las que la información obtenida puede contribuir, se continúan gobernando, mientras el Congreso no disponga lo contrario, por las disposiciones generales del Estatuto Tributario de tal forma que cuando en éste se haya determinado un volumen de actividad económica, en otro criterio, a efecto de precisar el alcance de dichas obligaciones, el hecho de que el obligado realice sus actividades vía Internet no hace más onerosa su carga (46).
De este modo, la información que puede ser objeto del registro o de la
solicitud que hace la administración tributaria, corresponde a datos de
los que tiene pleno conocimiento la persona requerida que se generan
como consecuencia del giro normal de sus actividades. Esto resulta
razonable, pues son los agentes materiales de la actividad económica que
se desarrolla a través de las páginas web o sitios de Internet quienes
poseen, de primera mano, la información precisa sobre la cuantía y
modalidad de las transacciones que realizan por Internet. No obstante,
tales personas también pueden tene r información reveladora sobre la
identidad y las preferencias de los usuarios, circunstancia que impone
la necesidad de establecer ciertos límites al tipo de datos que se
comparte, asunto al que luego se hará referencia.
Así, la
exigencia de cierta información por parte de las autoridades no puede
reñir con la existencia del derecho a la intimidad y el reconocimiento
del derecho de habeas data que, en materias de inspección tributaria,
"sustrae del conocimiento de terceros -trátese de la Administración o de
los particulares-, asuntos que por sus connotaciones y características
interesan exclusivamente al ámbito de reserva del individuo" (47).
También el núcleo esencial del derecho a la intimidad se vería vaciado
si, en aras de conocer datos sobre el desenvolvimiento comercial de
ciertos sujetos, se permitiera a la Administración inmiscuirse en la
órbita privada del individuo. Este ámbito reservado no resulta, en
principio, comprometido en esta ocasión por el precepto impugnado, pues
el derecho a la intimidad, aunque en circunstancias específicas puede
cobijar la esfera económica, si se trata de información que sólo
interesa al individuo, debe, en todo caso, ponderarse frente al deber de
todo ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado
dentro de los conceptos de justicia y equidad (artículo 95º numeral 1
C.P.), razón por la cual el último inciso del artículo 15º alude
expresamente al tema.
Esa ponderación exige conciliar el
deber de tributar y los derechos constitucionales afectados por la
revelación de información relativa a los usuarios de los servicios
mencionados en la norma demandada. Para ello se acude a dos principios
medulares, el de relevancia y el de finalidad a los que se deben ajustar
los requerimientos que haga la DIAN y la revelación de la información
solicitada.
La Corte no desconoce el hecho de que la DIAN
debe contar con las herramientas jurídicas que le permitan cumplir con
sus funciones constitucionales y legales, también, en el ámbito de
Internet. Sin embargo, el desarrollo de esta facultad, que en el
presente caso se concreta en la posibilidad de pedir información a los
agentes materiales sobre las transacciones económicas que realizan a
través de la red, debe concordar con la Constitución, de manera que
cuando resulten comprometidos derechos fundamentales de los usuarios, en
esta oportunidad la intimidad y el habeas data, debe analizarse si tal
medida es razonable y proporcionada en términos constitucionales. En
estos eventos, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado la
conveniencia de aplicar un juicio de razonabilidad "que imprime
objetividad al análisis de constitucionalidad" cuando se examina la
correspondencia de una medida legislativa con el ordenamiento Superior
(48). Se procede, entonces, a analizar el fin perseguido por la norma
objeto de estudio, el medio empleado para alcanzar tal fin y la relación
existente entre el medio y el fin definidos.
En lo relativo
al deber de suministro de la información requerida por la DIAN, el
artículo 91º de la Ley 633 de 2000 tiene el objetivo de brindar a la
administración los datos que le permitan ejercer sus atribuciones de
registro, inspección e investigación en materia tributaria sobre la
actividad que se realiza en Internet. Tal finalidad se revela no sólo
como legítima e importante sino, además, como imperiosa en la medida en
que desarrolla un mandato constitucional expreso para amp liar el campo
de inspección de las autoridades en asuntos que versan sobre la
recolección de recursos para financiar los gastos e inversiones del
Estado -razón de ser del régimen tributario- a un ámbito virtual, en
franco crecimiento.
El medio escogido por el legislador para obtener dicho fin es el suministro de información que la DIAN requiera a los agentes materiales de la actividad acerca de las transacciones económicas que se perfeccionan en sitios web y páginas de Internet. Esta decisión no es sólo adecuada y efectivamente conducente sino necesaria, pues se trata de una obligación que, en primer lugar, se predica de quienes se dedican profesionalmente a una actividad económica en los mismos términos de quienes la cumplen en el mundo real, en segundo lugar, se impone a personas que cuentan con registros sistematizados acerca de las transacciones económicas que realizan y, en tercer lugar, versa sobre la información sin la cual la DIAN no podría cumplir sus funciones legales ni el Estado desarrollar los mandatos constitucionales en materia tributaria.
La Corte subraya que
para que la relación entre el fin perseguido por la norma y el medio
escogido por el legislador para lograrlo sea de necesidad, la
información que puede requerir la DIAN sobre las transacciones
económicas que se realizan en sitios y páginas web, de origen
colombiano, -mediante las que se prestan servicios personales,
comerciales o financieros- ha de ser la directamente relevante y
estrictamente necesaria para el cumplimiento de sus funciones en
ejercicio de sus competencias legales. De lo contrario, la
administración tributaria podría exigir que le fuera revelado todo tipo
de información en desmedro tanto de la confianza sin la cual las
transacciones en Internet no pueden desarrollarse en todo su potencial
como de los derechos a la intimidad y el habeas data de los usuarios.
Por eso, la norma demandada sólo es constitucional con la condición de
que se respeten los requisitos señalados.
Esta conclusión se
sustenta en un ejercicio de ponderación que, en los casos en los que
resulten amenazados derechos fundamentales de los asociados por efecto
de una disposición legal, sólo admite aquellas limitaciones que resulten
estrictamente necesarias para alcanzar los fines buscados por la norma.
Es indispensable, entonces, cumplir con los referidos principios de
relevancia y finalidad de la información que pueda requerir la
administración tributaria.
Así, en primer lugar, es necesario
respetar con el principio de relevancia el cual supone, en cada caso
concreto,
(i.) que sólo puede requerirse y revelarse la información que esté relacionada con las funciones legalmente atribuidas a la entidad que la solicita (en este caso la DIAN) (49),
(ii.) en el entendido que debe existir un vínculo directo entre los datos requeridos y la cuestión materia de análisis que justifica su recopilación. Por eso, en principio, los datos que resultan relevantes son aquellos que tienen que ver con volúmenes de consumo, esto es, con los montos de las transacciones que realiza por Internet determinado agente material de una actividad económica, antes que con la identificación individualizada de consumidores o con la determinación del producto objeto de transacción. Por ejemplo, si la DIAN adelanta una investigación a un establecimiento que vende libros y revistas por Internet, en general, no respetaría el principio de relevancia que se solicitara información sobre el nombre de los compradores de cierto tipo específico de pro ductos, pues ello podría revelar las preferencias de personas determinadas, lo cual es no sólo extraño a los fines establecidos en materia tributaria, sino propio del ámbito privado de la vida de una persona.
Ahora bien: es posible que la
administración de impuestos requiera, en casos concretos y
excepcionales, de información más detallada acerca de las transacciones
que se realizan por Internet. En estos eventos el ejercicio legítimo de
las facultades de investigación que se le conceden a la DIAN exige
justificar la pertinencia de tales datos, de manera tal que se demuestre
la relación directa entre lo que se solicita y la materia que es objeto
de estudio, en aplicación del principio de relevancia. También cuando se
requiere información más detallada, se debe justificar la necesidad de
dicha información para cumplir fines tributarios estrictamente
relacionados con el caso particular. Además, en estas circunstancias
tendrán que respetarse los criterios que velan por la adecuada
conservación y destinación de la información recaudada (50).
Estos requisitos adicionales apuntan al respeto del principio de
finalidad.
En segundo lugar, en cualquier evento ha de
cumplirse con el principio de finalidad (51) de modo que la
información requerida y revelada sea
(i.) estrictamente necesaria para cumplir los fines de la administración en ese caso concreto, y
(ii.) sólo sea utilizada para los fines autorizados por la ley que, en el presente caso, tienen que ver con la inspección, recaudo, determinación, discusión y administración de asuntos tributarios en los términos específicos que señalan las disposiciones legales para cada tributo en particular. Además, su almacenamiento y conservación sólo puede hacerse "para efectos de informaciones impersonales de estadística", tal y como lo señala el artículo 583º del Estatuto Tributario, disposición se refiere a la reserva de la información tributaria que entregan los particulares a la administración.
5.2.3. Finalmente, es necesario reiterar que el cumplimiento del deber
de informar a la DIAN acerca de ciertas transacciones que se realizan a
través de páginas web o sitios de Internet debe cumplirse en los
términos y para la finalidad establecida por la ley. Así lo exige el
mandato constitucional que defiere a "los términos de la ley" la
reglamentación de los asuntos relativos a la recolección de información
en materia tributaria o judicial (artículo 15º C.P.). Por esta razón, la
expresión que califica el cumplimiento del deber de informar a la DIAN
de las transacciones a las que alude la norma demandada "en los
términos que esta entidad lo requiera", así formulada, resulta
contraria a la Constitución, pues habilita a un funcionario de la
administración para que señale el contenido y alcance de una obligación
cuya creación y desarrollo compete a la rama legislativa del poder
público y cuyos límites están determinados por la propia Constitución,
en particular por los derechos analizados en la presente sentencia.
Por consiguiente, las expresiones "en los términos" y "lo",
contenidas en el artículo 91º de la Ley 633 de 2000, serán declaradas
inexequibles.
7. Sobre la presunta violación del principio
de unidad de materia legislativa
De acuerdo con el
artículo 158º de la Carta Política, todos los proyectos de ley tienen
que referirse a una misma materia, de forma tal que no se admitirán
disposiciones o modificaciones que no guarden relación con ella. Esta
previsión, interpretada en armonía con aquella otra que exige la
necesaria correspondencia entre el título de las leyes y su contenido
material (C.P. art. 169º), conforman lo que la jurisprudencia ha
denominado principio de unidad de materia legislativa.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad
de precisar sobre el particular que a través del reconocimiento y
defensa del principio de unidad de materia legislativa "se busca
racionalizar y tecnificar el proceso normativo, procurando que las
disposiciones incluidas en un proyecto de ley guarden la necesaria
armonía o conexidad con el tema general que suscitó la iniciativa
legislativa o, en su defecto, que converjan en un mismo propósito o
finalidad normativa" (52). De esta manera,
"se logra impedir las incongruencias temáticas que tienden a aparecer en
forma súbita o subrepticia en el curso de los debates parlamentarios,
las cuales, además de resultar extrañas al asunto o materia que se
somete a discusión, en últimas, lo que pretenden es evadir el riguroso
trámite que la Constitución prevé para la formación y expedición de las
leyes" (53).
Sin embargo, la aplicación del principio de
unidad de materia debe respetar la potestad de configuración del
legislador "ya que un entendimiento excesivamente restringido e
impropio terminaría por obstaculizar y hacer inoperante la labor
legislativa que, como lo ha expresado esta Corporación, comporta el
principio democrático de mayor entidad en el campo de los valores
fundantes de nuestro Estado Social de Derecho" (54).
En
el presente caso, no resulta extraño que en una ley por la cual se
expiden normas en materia tributaria, fijando ciertos procedimientos que
"permitan el ágil y efectiva inspección y fiscalización, recaudo, cobro
devolución y discusión de los impuestos" (55), se establezca el
deber para algunas personas que prestan servicios personales,
comerciales y financieros, vía internet, de inscribirse en el registro
mercantil y remitir la información requerida por la administración
tributaria. De esta manera, lo que se pretende es acudir a los medios
jurídicos existentes (i.e. el registro en materia comercial y la
facultad de la DIAN para solicitar información) para extender la
supervisión sobre las actividades económicas de quienes realizan sus
labores acudiendo a nuevos sistemas de comunicación e información y, de
esta manera, contar con "herramientas para la obtención de mejores y
mayores resultados en la gestión del Estado" (56) en la
administración de los ingresos que recibe de los contribuyentes. Ahora
bien, el hecho de que el registro mercantil sea una institución
originaria del derecho comercial no impide que pueda servir como base de
una información que es necesaria en otro ámbito del derecho como el
tributario. Por eso, no encuentra la Corte que el artículo 91º de la Ley
633 de 2000 viole el principio constitucional de unidad de materia.
VII. DECISION
Por las razones anotadas, el artículo 91º
de la Ley 633 de 2000 será declarado exequible de manera condicionada,
excepto las expresiones "en los términos" y "lo"
contenidas en dicha disposición que, en consecuencia, serán declaradas
inexequibles.
En ese orden de ideas, la información que puede
requerir la DIAN, y debe suministrársele, sobre las transacciones
económicas que se realizan en sitios de Internet y páginas web, de
origen colombiano, mediante las que se prestan servicios personales,
comerciales o financieros es sólo la directamente relevante y
estrictamente necesaria para el cumplimiento de sus funciones en
ejercicio de sus competencias legales.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- DECLARAR EXEQUIBLE, de manera
condicionada, el artículo 91º de la Ley 633 de 2000 respecto de los
cargos formulados en la demanda, en el entendido que la información que
puede requerir la DIAN es la directamente relevante y estrictamente
necesaria para el cumplimiento de sus funciones en ejercicio de sus
competencias legales.
Segundo.- DECLARAR INEXEQUIBLES
las expresiones "en los términos" y "lo"
contenidas en el artículo 91º de la Ley 633 de 2000.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA, Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA, Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO,
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL, Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA, Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT,
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS, Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ,
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ, Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-1147/01
Referencia: expediente D-3495
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 91º de la Ley
633 de 2000 "por la cual se expiden normas en materia tributaria, se
dictan disposiciones sobre el tratamiento de los fondos obligatorios
para la vivienda de interés social y se introducen normas para
establecer las finanzas de la rama judicial"
Actor:
Manuel Enrique Cifuentes Muñoz
Magistrado ponente: Dr. MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Aunque comparto plenamente la decisión tomada por la Sala Plena de la
Corte Constitucional en la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra el artículo 91º de la Ley 533 de 2000, con todo respeto me
permito presentar la siguiente aclaración de voto en relación con un
punto que, por decisión de la Sala, no fue abordado en el fallo a pesar
de que, a mi juicio, sí tiene relación directa con los temas centrales
estudiados en la sentencia.
No cabe duda que el ejercicio de
distintas actividades a través de Internet plantea varios
cuestionamientos, constitucionalmente relevantes, acerca del sentido y
alcance de los derechos y mandatos contenidos en la Carta Política en un
escenario que goza de características particulares por el tipo de
tecnología que emplea y las distintas maneras como las libertades y
garantías reconocidas a todas las personas pueden ser ejercidas en dicho
medio. Se trata, ciertamente, de un panorama novedoso frente al cual,
caso por caso, el orden jurídico nacional y esta Corporación -al ejercer
su función de control constitucional- tendrán que velar por la
efectividad del Ordenamiento Superior y de los derechos fundamentales.
En esta oportunidad, la norma impugnada señala la existencia de dos
obligaciones administrativas relacionadas con la prestación de servicios
personales, comerciales y financieros a través de páginas web y sitios
de Internet. Si bien la sentencia se encargó de señalar los criterios
dentro de los cuales el ejercicio de las atribuciones conferidas a la
administración, encaminadas a la recolección de información sobre
transacciones económicas que se perfeccionan por Internet, resultan
concordantes con la Constitución, particularmente con los derechos a la
intimidad y de habeas data, nada dijo sobre una de las esferas en las
que la relación entre comercio electrónico, orden constitucional y
derechos de los usuarios de la Internet se expresa a través de la norma
objeto de estudio: se trata de la existencia de pactos o acuerdos de
confidencialidad entre los usuarios de Internet y los agentes materiales
de los servicios personales, comerciales y financieros que se prestan
por esta vía.
Ante el hecho notorio de la existencia de tales
acuerdos, era necesario hacer un ejercicio de ponderación, de manera tal
que, en el caso concreto al que se alude, el ejercicio legítimo del
poder est atal en materia de investigación tributaria de las operaciones
de comercio económico no vaya a vaciar definitivamente el contenido y la
finalidad de los acuerdos entre particulares que deciden establecer
ciertas reservas a la utilización de información que comparten al
perfeccionar una transacción o ejecutar algún tipo de operación por vía
electrónica.
No es posible avalar que cierto tipo de
información pueda sustraerse del alcance de las autoridades competentes
para conocerla cuando ella contiene datos directamente relevantes y
estrictamente necesarios para el cumplimiento de fines
constitucionalmente reconocidos y legalmente definidos como los que
desarrolla la administración tributaria. Sin embargo, esta circunstancia
no puede desconocer los derechos de las personas sobre las que versa tal
información ni la existencia de pactos de confidencialidad o reserva que
acuerdan límites de acceso a ciertos datos. Por eso, para conciliar el
derecho y el deber en esta hipótesis, es decir, en el evento en el que
el agente material de la actividad que está sujeta al deber de
información ante la DIAN haya de entregar datos acerca de las
transacciones económicas que ha realizado a través de un sitio de
Internet o página web, se debe igualmente dar aviso de este hecho a las
personas comprometidas con tal revelación señalando
(i.) la autoridad a la que se le remite,
(ii.) el contenido específico de lo informado y
(iii.) la finalidad que se busca con tal divulgación.
De esta forma, no se entraba el cumplimiento de obligaciones legales
de orden tributario y se logra proteger los derechos de los usuarios del
sistema a quienes se les debe garantizar el ejercicio de sus
prerrogativas constitucionales así sea en un medio virtual como
Internet.
Fecha ut supra
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA, Magistrado
---------------------------------------------------------------------------------------------------
(1) Cfr. folio 2 del expediente.
(2) Ibíd. folio 2 del expediente.
(3) Cfr. folio
3 del expediente.
(4) Ibíd. folio 3 del
expediente (subraya original).
(5) Cfr. folio 4
del expediente.
(6) Cfr. folio 22 del
expediente.
(7) Cfr. folio 23 del expediente.
(8) Cfr. folio 25 del expediente.
(9) Cfr.
folios 26 y 27 del expediente.
(10) Cfr. folio
41 del expediente.
(11) Cfr. folio 44 del
expediente.
(12) Cfr. folio 46 del expediente.
(13) Cfr. folio 62 y ss. del expediente.
(14)
Cfr. folio 53 del expediente.
(15) Cfr. folio 57
del expediente.
(16) La relación entre el
derecho y las nuevas formas de comunicación que supone Internet es una
materia que ya ha sido objeto de estudio por parte de esta Corporación
al revisar tratados internacionales que han incorporado dentro de sus
disposiciones elementos específicos que aluden a la utilización de la
red, así como las disposiciones que en el derecho interno se ha expedido
con el propósito de regular la materia. Cfr., e.g., Corte Constitucional
Sentencia C-622 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz. Acción pública de
inconstitucionalidad contra la Ley 527 de 1999 y, particularmente sus
artículos 10º, 11º, 12º, 13º, 14º, 15º, 27º, 28º, 29º, 30º, 32º, 33º,
34º, 35º, 36º, 37º, 38º, 39º, 40º, 41º, 42º, 43º, 44º y 45º, "Por medio
de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de
datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se
establecen las entidades de certificación y se dictan otras
disposiciones".
(17) Cfr. Gerard Théry. Les
autorités de l' information. Rapportan Premier Ministre. La
Documentation Française. París, 1994.
(18) No es
necesario que la Corte se detenga en las distinciones que técnicamente
es posible hacer entre una página y un sitio web, pues los cargos
formulados por el actor no suponen diferenciaciones a este respecto que,
en todo caso, no estimó necesarias en su demanda.
(19) Cfr. folio 2 del expediente.
(20) En este
sentido, en el campo tributario, puede consultarse, por ejemplo, el caso
Quill Corp. V. North Dakota 504 U.S. 298 (1992): En esta oportunidad la
Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos hizo referencia a la
necesidad de aplicar un test o juicio que tuviera en cuenta todos los
elementos que identifican el medio real concreto cuando un Estado de la
Unión desea imponer gravámenes a operaciones comerciales que involucran
servicios de comunicación transestatales (el correo y los modernos
avances en materia de computación son los ejemplos específicos a los que
se hace referencia), pues en estos casos es necesario establecer un
vínculo real directo entre la carga que se impone al comerciante que
saca provecho de la actividad (el beneficiario) y una actividad material
significativa que tenga lugar dentro de los límites de dicho Estado.
(21) Las recomendaciones que en esta materia ha hecho la Organización
para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCED), que han servido de
base a varios tratados de derecho internacional en materia tributaria,
respaldan la idea de identificar un nexo real entre la prestación de
servicios vía Internet y el desarrollo de una actividad económica
significativa a través de un agente concreto que se beneficia de la
misma con el fin de establecer quién es el responsable del cumplimiento
de ciertas obligaciones (tributarias o de comercio exterior). Para tal
efecto, no basta con identificar, entonces, la existencia del llamado
servidor web o algún otro tipo de intermediario que facilita el acceso y
el uso del sitio o página web. Estos criterios han sido tenidos como
referencia en la Unión Europea por países como España (Cfr. La
Tributación en Internet. En: Derecho de Internet. Rafael Mateu de Ros y
Juan Manuel Cendoya Médez de Vigo (coord.) Aranzadi y Editorial
Ebankinter . com, Elcano, 2001).
(22) En el caso
del comercio electrónico además del agente material de la actividad
existe, por lo menos, un administrador de dominios de Internet, y un
operador de los servicios que permiten la conexión al sistema, etc.
(23) Cfr. las motivaciones generales de la Ley Modelo de la Comisión de
la Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional sobre
Comercio Electrónico con la guía para su incorporación al derecho
interno de 1996.
(24) Ibíd. Sobre este
particular, las estadísticas que muestran la manera como han aumentado
diferentes actividades que se desarrollan vía Internet -en particular,
aquellas relacionadas con el comercio-, revelan en qué medida el
ciberespacio se ha convertido en un escenario significativo en el que se
desenvuelven las relaciones humanas. Se presentan, entonces, dos cuadros
evolutivos que dan cuenta de las dimensiones y el crecimiento de este
ámbito de la comunicación, cada vez más significativo para el
funcionamiento de una sociedad y, concretamente, el nivel de
participación del número de sitios web -más usuales debe decirse-
dedicados, principalmente, a actividades comerciales:
Cuadro I. Distribución de los sitios web de acuerdo con el tipo de actividades que desarrollan:
Tipo de Dominio/Número de
sitios (Datos a enero de 2000)
.com (dedicados,
principalmente, a actividades de comercio)/24.863.331
.edu
(dedicados a actividades relacionadas con la educación)/6.085.137
.org (dedicados a actividades de interés social)/959.827
.gov
(entidades gubernamentales)/777.750
Cuadro II. Evolución de los sitios .com en el tiempo.
Fecha/Número de
sitios web/Sitios .com (porcentaje de participación)
Junio de
1993/130/1.5
Diciembre de 1993/623/4.6
Junio de
1994/2.738/13.5
Diciembre de 1994/10.022/18.3
Junio de 1995/23.500/31.3
Enero de 1996/100.000/50
Junio de
1996/230.000 (estimado)/68
Enero de 1997/650.000 (estimado)/62.6
Fuente: Cass Sunstein, Republic .com. Princeton University Press, New Jersey 2001.
En el caso colombiano también existen
algunos datos sobre la materia. A manera de ejemplo, pueden citarse los
datos dados por el Presidente de la Cámara de Comercio de Bogotá a esta
Corporación con ocasión de la revisión de constitucionalidad de algunos
artículos de la Ley 527 de 1999 que término con la sentencia C-622 de
2000 (M.P. Fabio Morón Díaz). Se dijo en aquella ocasión:
"A pesar de no haber madurado aún, el comercio electrónico crece a gran velocidad e incorpora nuevos logros dentro del ciclo de producción. A nivel general, todo parece indicar que este nuevo medio de intercambio de información, al eliminar barreras y permitir un contacto en tiempo real entre consumidores y vendedores, producirá mayor eficiencia en el ciclo de producción aparejado a un sin número de beneficios como la reducción de costos, eliminación de intermediarios en la cadena de comercialización, etc. Trayendo importantes e invaluables beneficios a los empresarios que estén dotados de estas herramientas.
"En Colombia, las ventas por Internet son una realidad. Los centros comerciales virtuales y las transferencias electrónicas, entre otros, ya pueden encontrarse en la red. En 1995 existían en nuestro país 50.000 usuarios de Internet, hoy, según estudios especializados, llegan a los 600.000 y en el año 2.000 sobrepasarán el millón de suscriptores. Así las cosas Colombia se perfila como uno de los países de mayor crecimiento en América Latina en utilización de recursos informáticos y tecnológicos para tener acceso a Internet y podría utilizar estos recursos para competir activa y efectivamente en el comercio internacional".
(25) Cfr. folio 2 del
expediente.
(26) Dice la citada norma:
"Artículo 2º: Definiciones. Para los efectos de la presente ley se entenderá por:
a) Mensaje de datos. La información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el Intercambio Electrónico de Datos (EDI), Internet, el correo electrónico, el telegrama, el teles o el telefax;
b) Comercio electrónico. Abarca las cuestiones suscitadas por toda relación de índole comercial, sea o no contractual, estructurada a partir de uno o más mensajes de datos o de cualquier otro medio similar. Las relaciones de índole comercial comprenden, sin limitarse a ellas, las siguientes operaciones: toda operación comercial de suministro o de intercambio de bienes o servicios; todo tipo de operaciones financieras, bursátiles y de seguros; de construcción de obras; de consultoría; de ingeniería; de concesión de licencias; todo acuerdo de concesión o explotación de un servicio público; de empresa conjunta y otras formas de cooperación industrial o comercial; de transporte de mercancías o de pasajeros por vía aérea, marítima y férrea, o por carretera;
c) Firma digital. Se entenderá como un valor numérico, que adhiere a un mensaje de datos y que, utilizando un procedimiento matemático conocido, vinculado a la clave del iniciador y al texto del mensaje permite derivar que este valor se ha obtenido exclusivamente con la clave del iniciador y que el mensaje inicial no ha sido modificado después de efectuada la transformación;
d) Entidad de certificación. Es aquella persona que, autorizada conforme la presente ley, está facultada para emitir certificados en relación con las firmas digitales de las personas, ofrecer o facilitar los servicios de registro o estampado cronológico de la transmisión y recepción de mensajes de datos, así como cumplir otras funciones relativas a las comunicaciones basadas en las firmas digitales;
e) Intercambio Electrónico de Datos (EDI). La transmisión electrónica de datos de una computadora a otra, que está estructurada bajo normas técnicas convenidas al efecto;
f) Sistemas de información. Se entenderá todo sistema de utilizado para generar, enviar, recibir, archivar o procesar de alguna otra forma mensajes de datos".
(27) "Artículo 16º: Se
entenderá que un mensaje de datos proviene del iniciador, cuando este ha
sido enviado por:
1. El propio iniciador.
2. Por alguna persona facultada para actuar en nombre del iniciador respecto de ese mensaje, o
3. Por un sistema de información programado por el iniciador o en su nombre para que opere automáticamente".
(28) "Artículo 25º: Lugar del
envío y recepción del mensaje de datos. De no convenir otra cosa el
iniciador y el destinatario, el mensaje de datos se tendrá por expedido
en el lugar donde el iniciador tenga su establecimiento y por recibido
el lugar donde el destinatario tenga el suyo. Para los fines del
presente artículo:
a) Si el iniciador o destinatario tienen más de un establecimiento, su establecimiento será el que guarde una relación estrecha con la operación subyacente o, de no haber una operación subyacente, su establecimiento principal;
b) Si el iniciador o destinatario no tienen establecimiento, se tendrá en cuenta el lugar de residencia habitual".
Esta disposición es igual a la contenida en el numeral 4 del artículo 15º (Tiempo y lugar del envío y la recepción de un mensaje de datos) de la Ley Modelo de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional sobre Comercio Electrónico.
(29) Varias de las
disposiciones de la Ley 527 de 1999, como tuvo oportunidad de anotarse
respecto del artículo 25º, siguen los criterios establecidos en la Ley
Modelo de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil
Internacional sobre Comercio Electrónico.
(30)
Cfr. folio 3 del expediente.
(31) Cfr. Corte
Constitucional Sentencia C-114 de 1993 M.P. Fabio Morón Díaz. En esta
ocasión se decidió declarar exequibles los literales f) y g) del
artículo 93º de la Ley 30 de 1986. Esta fue la consideración general que
hizo la Corte sobre el derecho de habeas data, materia de una de las
normas acusadas en aquella ocasión.
(32) En
muchos ordenamientos jurídicos la protección de la privacidad y la
integridad de la información recogida a través de Internet no es un
asunto opcional. Ejemplos en esta materia pueden encontrarse en la
legislación federal en los Estados Unidos (animada por la labor de la
Federal Trade Comissión -FTC-) y en las directivas que sobre el
particular se han expedido en la Unión Europea (e.g. Counciel Directive
95/56, 1995 O.J. (L 281) 31). Cfr. Dianne Brinson y Mark Radcliffe,
Internet: Law and Business Handbook. The Roberts Group, USA, 2000, p 243
y ss.
(33) Cfr. Jeffrey Rosen, The Unwanted
Gaze: the distruction of privacy in America, Random House, Nueva York,
2000, p. 159 y ss.
(34) Sobre este particular la
experiencia de la legislación comparada en el desarrollo del derecho del
habeas data es ilustrativa, pues buscan "la protección integral de los
datos personales asentados en archivos, registros, bancos de datos, u
otros medios técnicos de tratamiento de datos, sean éstos públicos, o
privados destinados a dar informes, para garantizar el derecho al honor
y a la intimidad de las personas, así como también el acceso a la
información que sobre las mismas se registre" (tal es el texto del
artículo 1º de la Ley 25.326 que desarrolla la protección integral del
derecho de habeas data en el sistema jurídico argentino) o se ocupan de
"lo que concierne al tratamiento de los datos personales, las libertades
públicas y los derechos fundamentales de las personas físicas, y
especialmente de su honor e intimidad personal y familiar" (en los
términos de la Ley Orgánica sobre habeas data expedida en España: Ley
Orgánica 15 de 1999 -Protección de Datos de Carácter Personal-).
(35) No obstante su naturaleza privada, las cámaras de comercio cumplen
funciones públicas que, en virtud de lo previsto en el artículo 210º
C.P., también pueden ser desarrolladas por particulares, en los términos
que indique la ley. En efecto, el inciso 2° del citado artículo
constitucional consagra que los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que la ley señale, trasladando al
legislador la facultad de precisar en qué forma pueden las personas
privadas desarrollar este tipo de funciones. En la sentencia C-166 de
1995 (M.P. Hernando Herrera Vergara) que declaró la exequibilidad de los
numerales 5º y 6º del artículo 22º de la Ley 80 de 1993 "Por la cual se
expide el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública", se resume a la doctrina constitucional que hasta el momento
había establecido la Corte alrededor de la función que en materia de
registro cumplen las Cámaras de Comercio, jurisprudencia que luego ha
sido reiterada. Se dijo en aquella oportunidad: "el desempeño de
funciones administrativas por particulares, es una posibilidad
reconocida y avalada constitucional y legalmente, y que esa atribución
prevista en el artículo 210º de la Carta opera por ministerio de la ley
y, en el caso de las personas jurídicas, no implica mutación en la
naturaleza de la entidad a la que se le atribuye la función, que
conserva inalterada su condición de sujeto privado sometido al régimen
de derecho privado en lo atinente a la organización y desarrollo de las
actividades anejas a su específica finalidad".
(36) Estos son los elementos que, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, identifican la institución del registro mercantil y su
utilidad dentro del ordenamiento jurídico. Cfr, por ejemplo la sentencia
C-144 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
(37) No se olvide, por otra parte, que el artículo 29º de la Ley 527 de
1999 se refiere a las cámaras de comercio para que funjan, además, como
autoridades de certificación de las actividades que se desarrollan por
la Internet.
(38) Cfr, por ejemplo, la
exposición de motivos del Proyecto de Ley 072 de 2000 (Ley 633 de 2000)
en la Gaceta del Congreso del 18 de septiembre de 2000. Es necesario
anotar que el contenido del artículo 91º que se demanda hace parte de un
grupo de procedimientos que en materia tributaria se encargó de
establecer la Ley 633 de 2000 como resultado de la discusión legislativa
surtida a partir del proyecto de ley presentado.
(39) En los Estados Unidos la necesidad de brindar al usuario mecanismos
que garantizan su privacidad y hagan, por lo tanto, atractiva la
utilización de la red para el desarrollo de distintas actividades -e.g.
el comercio-, se expresa a través de una serie de prácticas que tienen
el propósito de informar adecuadamente a todos los usuarios (fair
information practices) acerca del empleo de la información que se recoge
en un sitio web determinado. Dichas prácticas se expresan de diversas
maneras: a través de una advertencia que se le hace previamente al
usuario (notice), o la posibilidad que se le da de escoger si la
información que provee puede ser utilizada para fines diferentes a los
inicialmente acordados (choice), la opción para el usuario de acceder a
información que sobre él se archiva en sitios web (access), la
implementación de sistemas de seguridad sobre la información del usuario
que se almacena (security) y la existencia de herramientas que permitan
al navegante hacer efectivas todas estas prácticas (enforcement). Cfr.
Dianne Brinson y Mark Radcliffe, Internet: Law and BusinessHandbook. The
Roberts Group, USA, 2000, p 250 y ss.
(40) En la
alusión de estos criterios también se toma nota de la experiencia del
derecho comparado. La posibilidad de recolectar información en Internet
de manera temporal que sea completa, exacta y pertinente para los
objetivos perseguidos con su recolección fue uno de los elementos de
discusión que propuso en junio de 1995 el grupo de apoyo en materia de
información creado por el gobierno de los Estados Unidos con el
propósito de proteger integralmente los derechos de todos los usuarios
de la red. Cfr. Stephen R. Bergerson, Electronic Commerce In The 21st
Century: Article E-Commerce Privacy And The Black Hole Of Cyberspace,
William Mitchell Law Review 2001, (27 Wm. Mitchell L. Rev. 1527).
(41) Cfr., entre otras, la sentencia SU-089 de 2000 M.P. Jorge Arango
Mejía. En dicha oportunidad se dijo que "Hay que partir de la base de
que la información debe corresponder a la verdad, ser veraz, pues no
existe derecho a divulgar información que no sea cierta. Además la
información para ser veraz debe ser completa". Aunque en dicha
oportunidad lo que estaba en juego era la protección del derecho al
habeas data frente el almacenamiento de información en bancos de datos,
las subreglas allí establecidas han sido utilizadas en otros casos que
se relacionan con la protección con esta dimensión de la intimidad, sin
duda, relevante en el presente caso.
(42) Ibíd.
Sentencia SU-089 de 2000.
(43) Sobre este
particular, es extensa la jurisprudencia de la Corte Constitucional
-fundamentalmente en materia de tutela- en la que la protección del
derecho de habeas data se une a la noción de información actualizada que
sobre un particular se almacena en un banco de datos. Se ha dicho,
entonces, que "prima el derecho de toda persona a que la información que
sobre ella se recoja o registre en estas entidades bien sean públicas o
privadas sea actualizada, respetando la libertad y demás garantías
constitucionales; e inversamente la obligación de estas entidades que se
encargan de la recolección, tratamiento y circulación de datos, de
actualizar sus informaciones de manera oficiosa, sin que para ello se
requiera solicitud o petición de parte". Sobre el particular puede
consultarse, entre otras, la sentencia T-460 de 1993 (M.P. Hernando
Herrera Vergara).
(44) Cfr. artículo 583 del
Estatuto Tributario.
(45) En efecto, son varios
los literales en donde se señala que las autoridades tributarias pueden
pedir a sujetos contribuyentes o no contribuyentes información sobre los
ingresos recibidos (v.gr. literal f. del artículo 631º del Estatuto
Tributario) o el valor global de las ventas o prestación de servicio
hechas (literal l. del mismo artículo).
(46)
Esto es compatible con el principio de neutralidad que rige la
tributación del comercio electrónico. Conforme a este principio general
internacional la tributación no se afectará en ningún caso debido al
medio virtual empleado en la actividad económica, con el fin de que no
exista discriminación entre el comercio electrónico y el tradicional.
Otros principios relevantes en este caso son los de eficiencia y
flexibilidad. Según el primero resulta imprescindible reducir en el
mayor grado posible el costo de las obligaciones formales de los
operadores para evitar que la utilización de Internet haga más gravosas,
en términos de procedimientos administrativos, las cargas tributarias.
De acuerdo con el segundo, los sistemas fiscales deben adaptarse al
dinamismo propio del comercio electrónico para no obstaculizar la
evolución ni disminuir el potencial de esta modalidad de actividad
económica (Cfr. La tributación en Internet, nota 20).
(47) Cfr. Sentencia C-540 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta
oportunidad se declararon exequibles los artículos 147, 148, 149, 150,
151, 152, 153, 154, 155, 156, 157 y 158 de la Ley 223 de 1995, salvo la
expresión "y responsabilidad política para el director de la DIAN", que
aparece en éste último artículo, la cual se declaró inexequible. Las
normas objeto de análisis pertenecen a una ley expedida con el propósito
de racionalizar las funciones de la administración tributaria.
(48) Cfr., entre otras, las sentencias Corte Constitucional, Sentencias
C-333 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz; C-265 de 1995 M.P. Alejandro
Martínez Cabal lero; C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
C-613 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-197 de 1997, M.P.
Carmenza Isaza de Gómez (E.); C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz;
C-584 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-183 de 1998, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz; C-318 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-539 de 1999,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-112 de 2000, M.P. Alejandro Martinez
Caballero; C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-673 de
2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(49) El
artículo 684 del Estatuto Tributario señala que la administración "tiene
amplias facultades de fiscalización e investigación para asegurar el
efectivo cumplimiento de las normas sustanciales". Así, puede exigir
información acerca del registro de sus operaciones en términos contables
que den cuenta de los datos numéricos que condensan la actividad
desarrollada (Cfr. literal d.).
(50) La
exigencia que se impone a la administración de justificar la necesidad
de obtener información que se escapa del rango de datos directamente
relacionados y estrictamente necesarios para le cumplimiento de sus
fines legales es también un asunto que ha sido objeto de discusión en
otros ordenamientos jurídicos. Cfr. Jerry Kang, Information Privacy in
Cyberspace Transactions, Stanford Law Review, April 1998, (50 Stan. L.
Rev. 1193).
(51) El principio de finalidad, así
como el de relevancia, cumplen una función de garantía del derecho a la
intimidad en múltiples ámbitos sobre los cuales no es necesario
detenerse. Cfr. Colin J. Bennett y Rebecca Grant (ids.). Visions of
Privacy: Policy Choices for the Digital Age. University of Toronto
Press, Toronto, 1999.
(52) Cfr. sentencia C-328
de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte declaró exequible el
artículo 4º de la Ley 105 de 1993, salvo la expresión "Vencido este
término se aplicará el silencio administrativo positivo", contenida en
su inciso 1º, la cual se declara inexequible.
(53) Ibíd.
(54) Esta es una precisión a la que
de manera repetida se ha referido la jurisprudencia de la Corte
Constitucional Cfr., entre otras, las Sentencias C-022 de 1994, C-523 de
1995, C-523 de 1995, C-390 de1996 y C-352 de 1998.
(55) Cfr, la exposición de motivos del Proyecto de Ley 072 de 2000 (Ley
633 de 2000) en la Gaceta del Congreso del 18 de septiembre de 2000, p.
27.
(56) Ibíd.